導語：基層公務員定位試析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基層公務員的概念闡釋

總的來說,基層的概念是指最低的層次,實行直接管理是它最突出的特點,即直接面對人民群眾,直接接受人民群眾的監督,其一切管理活動都具有直接性而沒有中間環節。從結構的角度說,基層是在一個嚴密的組織形態中,相對于中層與高層的層級,在整個組織的層級中,基層不僅是組織結構的基礎,也是中層與高層的支持力量。如果從整個政府體制的角度來看,基層的內涵主要有兩點:它除了是形成個別機關的要素以外,更代表著不同的政府層級,如縣、鄉兩級地方政府在整個政府架構中,是相對于中央省市政府的基層。可以看出,我們通常所說的一般意義上的基層公務員便同時具有以下兩個意義:⑴單一政府機關或機構中位于較低層級的公務員群體;⑵中央與地方政府體系中的下級地方政府中的公務員群體。

本文要重點論述的是基于前一定義的基層公務員,即單一政府機關或機構中位于較低層級的公務員的功能特征及其在和諧社會建設中應得到的尊重和作用。這里有一點要說明的是,不論從哪一個角度出發,基層都是一個相對而非絕對的概念,如鄉、鎮兩級政府相對于省市政府是基層,但對于鄉村而言,卻又是高層和領導者。

二、基層公務員的角色定位

職位是一定的職權和相應的責任的集合體,職位是客觀存在,不是主觀產物,職位是以事為中心來設置的,不會“因人設位”。[1](p42)所以說,基層除了是組織結構的一種類型以外,其更代表特定業務的分工。新頒布的公務員法規定:“公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定”,法規明確標示,公務員應該“按照規定的權限和程序認真履行職責,努力提高工作效率”、“忠于職守,勤勉盡責,服從和執行上級依法做出的決定和命令”,[2]因此,服從上級指揮與履行本身職責是基層公務員的法定義務。可見,在法律上,基層公務員對政府組織建設的最大貢獻在于,以最有效率、失誤最少的方式執行上級所交付的任務。作為上級管理者,要促使基層公務員群體對這些目標、任務的認真遵守與執行,進而有利于在上級的領導下發揮最佳的功能。

但是,在政府實際運作過程中,基層公務員除接受來自于上層人員或機關的影響外,也有主動發揮自身影響力的潛力與空間。因為在政府的實際運作過程中,基層公務員在權責功能及職位定位上和其他等級的公務員相比,有很大特殊性,且擁有相當廣泛的功能發揮空間。

首先,就職位性質而言,基層公務員雖然身處底層,但他們不僅在身份上與其他等級的公務員受到同等的保障,同時行使各項職權也有法定的依據。公務員法規定:公務員享有“非因法定事由、非經法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”以及“對國家行政機關及其領導人員的工作有權利提出批評與建議”的權利。[3]基層公務員行事基本取決于法定權責,而不是上級的安排和規劃,只要不觸及法令規定,就與其他等級的公務員群體一樣,都有權代表政府履行特定職責,在必要情形下,也不必然接受上級的指揮。

其次,基層公務員除了原有職責外,更是政府與民間接觸的中介。一方面,高層或中層管理者借以實現各種決策目標;另一方面,外界對政府的意見與反應也常由其接受,他們不僅是老百姓傳達信息的接受者,也是政府方針政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府組織,基層公務員均是各項政策與決定的最終執行者。這種情況下,他們不僅要采取措施落實特定施政目標,更要將該施政內容詳細地向民眾加以詮釋,以期得到廣大民眾的認同、理解和支持。而基層公務員落實這些目標的能力的高低,詮釋方法的差異等等都將影響到最終的施政效果。

由于宏觀層次上基層公務員群體在法律上被設計成了“受命執行”的角色,他們潛在的和現實的影響力沒受到充分的重視,這使得基層公務員在政府組織運行過程中的作用被嚴重低估,反映到實際工作中,產生了許多問題。

三、對基層公務員的定位功能認識不足引發的問題

（一）對政府自身改革的沖擊

如上所述,在政府內部管理過程中,有人認為,基層公務員既無權制定政策,也不能整合組織的不同機構,故其最重要的管理目標在于“完成既定工作”。僅僅將基層公務員單純簡化為決策落實過程中的被動的執行者,難免對這一層次大多數人的利益考慮不周。因此,就有可能形成這樣一種局面:政府改革過程或內容影響基層公務員的切身權益,但基層公務員群體由于地位限制卻無法參與決策;而一旦他們采取措施維護自己的利益,則可能因此沖擊自己在整個組織中的權益與地位,同時也會對整個政府本身有不良影響。

⒈對政府功能調整形成的沖擊

從宏觀上看,上層決策者當然可制定各種改變政府功能的決策,然而,當基層公務員執行上級要求時,其原有思維、既得利益也將會隨之而改變,如果基層人員的思維與利益的調整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革將會十分順利;如果傳統思維與既得利益難以調整,那么,上級的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內容十分明確,也不必然意味著基層人員愿意配合,特別當政策內容可能涉及利益沖突時,更是這樣。

從微觀上看,對機關整體或決策高層而言,改革工作可能是勢在必行,然而,對于基層公務員來說,改革卻可能意味著失業,工作習慣的改變,工作關系的重塑等,而如果忽略這些細節,表面上看起來會很成功的改革也可能不順利。

⒉對政府目標調整的沖擊

政府機構改革、職能轉變等的最終意義是將未來政府施政目標重新定位到“精簡”、“高效”、“利民”等上面來。不難想象,除了如上所述,達成這些目標的策略或過程會對基層公務員形成沖擊外,政府重構目標本身就是對基層公務員功能與地位的挑戰。以“精簡”為例,當政府為減少運作成本推動組織精簡時,基層公務員或政府基層經常成為被淘汰、遣散、重組的對象,這種做法對達成政府整體效率的提升或許是必然的選擇,但對于基層公務員而言,則是工作權益和既得利益的重大變動,在沒有任何承諾和保障的情況下,他們可能會出于對本群體的特殊的利益考慮而抗拒來自上級的指揮命令,在這種情況下,要求基層公務員“忠實”完成上級任務就會出現困難。

（二）對政府權威造成沖擊

由于對基層公務員角色與功能定位認識的不足,且缺少規范基層公務員主體的具體法律和相關的配套法律法規,造成上層決策者對這一層級重視程度不夠,放松了對基層公務員的教育管理,監督措施也不力,出現了許多諸如執法不嚴、違法不究的不正常現象,使現有的法律法規形同虛設。再加上隨著我國經濟體制改革的深入,社會公共事務的發展日新月異,相應的,行政事務也涉及到更多的利益主體,需要基層公務員協調的問題和矛盾越來越多,在無法獲得上層決策者與法律支持維護自身各種利益的情況下,在監督不力或者監督缺位的情況下,他們就不會從國家和政府機關的最大利益來考量,就很有可能利用手中權力進行“尋租”,牟取個人私利。

如果少數基層公務員濫用權力,不可避免地就會侵犯公民的合法權益。而如果政府無法有效控制這種行為的話,就會使得公民對政府產生失望情緒,造成公民與政府的關系疏遠,進而為政府推行政策,實現既定目標人為地設置認同障礙,最終將會出現政府權威的合法性危機。一旦這種情況出現,將會對和諧社會的建設,對新時期黨的執政理念的實現產生巨大的沖擊。

四、基層公務員作用發揮途徑的重塑

和諧社會是建立在各團體與個人、政府與民眾共同合作的基礎上的,僅僅從理論層面對基層公務員采取負面評價并無助問題的解決,提出問題的目的是為了更好地使問題得到解決,我們要從多方面采取措施,使基層公務員的行政能力和功能得以最大限度的發揮。

（一）就上層決策者而言，應從主觀和技術層面改進工作

先分析主觀層面。政府內部各層級間的影響并非是“零和”博弈,即上級基于職權雖可要求下級服從,但下級仍然可以以其他渠道影響上級。因為在法律規定和政府自身運行及管理社會的過程中,基層公務員只是受到“制度限制”,但卻不受“制度限定”。盡管基層公務員職責內容是以執行或操作為主,但這并非單純或機械式的,而是充滿復雜性與動態性。也就是說,在基本地位與使命范圍內,基層公務員擁有主體性與主動性來影響權力。

所以,決策層應該從思想上轉變觀念:不僅要將基層公務員視為與決策者、機關團體或個人相對等的主體,而且重視他們的存在。如果基層公務員在利益上受到重視,并能參與政策的話,他們將更愿意貢獻本身技能與實務經驗,與高層也會積極合作。

再看技術層面。不同政府層級在事實上代表不同階層與利益思考,基層公務員也因此必須在不同因素間進行權衡。基層公務員在政府改革中可能產生的抗拒,并非來自變革和建設本身,而是起因于改革和建設對他們的需要和利益所構成的威脅。對此,政府應制定透明并能夠被各方所能接受的組織運作規范,來作為區別基層公務員與其他層級或團體的依據,并作為解決與仲裁的機制。對此,可以從兩方面入手。

一方面,從源頭入手,完善基層公務員的相關法律法規,盡可能避免出現非理性行為。我國現行《中華人民共和國公務員法》對此是有所考慮的,如九十三條就規定:公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的,可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告,受理控告的機關應當按照規定及時處理。[4]但這些規定涉及面過寬,我們還應完善規范權力主體方面的立法,以及尚缺的單項法規,并對現有的單項法規在實踐檢驗基礎上,依據形勢的發展,進行修正、補充,盡可能使基層公務員在改革中的權益得到保障,這樣,將會使他們對改革的態度從消極配合轉變為積極合作,激發他們勇于接受挑戰以及對于改革的認同,從而保證和諧社會建設的順利進行。

另一方面,建立、完善對可能出現的非理性行為的懲罰與監督機制。在立法過程中,處理好法律條文的系統性、完備性和可操作性,對涉及到公民合法權益的條款,盡量要做到明確和具體,加強執法力度,及時對當事人進行嚴肅處理,并追究有關領導責任,以充分發揮法律法規的約束力和震懾力;加大行政法律法規的宣傳力度,提高公民對依法行政的民主監督意識和法律參與意識,鼓勵群眾對基層公務員進行監督,切實保障憲法賦予公民的批評建議權和申訴控告檢舉權,真正把人們群眾對基層公務員的監督制度化、經常化;給輿論監督更大的權力,充分利用新聞媒介報道及時、真實、客觀的特點,盡快出臺完善保障輿論監督的《新聞法》、《人民監督法》、《出版法》等,最大限度地限制他們對裁量權的濫用,防止侵犯老百姓權利的“尋租”行為的發生。

（二）就基層公務員而言，應從思想、業務能力等方面大加錘煉

在實際工作中,基層公務員與人民群眾的關系最直接、最密切,大都擔負著團結群眾、服務群眾的重任,是引導群眾積極構建和諧社會的先鋒隊和主力軍。其能力建設的優劣不僅影響民心向背、更從某種程度上促進或制約著構建和諧社會的進程。在相關權益得到保障的情況下,基層公務員應該從多方面提升自己的修養與業務能力,全心全意為人民服務。

⒈強化理論素養，行動的自覺來源于理論的清醒。要堅持用科學理論武裝頭腦、指導實踐和推動工作,要形成為人民服務的人生觀和集體主義的價值觀,堅持人民利益高于一切的思想,杜絕產生損害人民利益的特權思想,加強職業道德方面的學習和修養,傳播和踐行社會主義和諧社會理論,讓社會主義和諧社會理論深入人心,以實際行動帶領人民群眾投身構建社會主義和諧社會的行動中去。

⒉增強法律意識，提高依法行政能力，當好知法守法的“示范員”。應該認識到,國家公務員之間,只有社會分工不同,沒有高低貴賤之分,所有的公務員手中的權力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的;客觀公正地對待上級領導者執掌的公權與自己行使的公權之間的法律關系,以及自己的公職身份與行政相對人之間的法律關系,公平待人,對上不卑,對下不亢,公正執法。同時,應該明確,當公務員行使公權力時,就必然受到公開制約,承擔因失職瀆職等所應承擔的法律責任。只有自覺接受公開的社會監督和法律制約,公正執法才能落實,依法治國,依法行政才能轉變為現實。

⒊提升公共服務能力。建設服務型政府不是一句空洞的口號,而是黨在新時期堅持與時俱進、以人為本,為促進社會和諧發展所邁出的堅實步伐。作為與基層群眾關系最直接、最密切的公務員群體,應徹底破除官本位思想,轉變“官念”,樹立一心為民的公仆意識;真心埋頭基層工作,高度重視和解決人民群眾生活中面臨的突出問題和困難,自覺做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀;面對復雜的工作時,認真克服“服務缺位、空位,管理錯位、越位”的弊端,切實從群眾的根本利益出發,為群眾解決實際困難,做到“有所為,有所不為”,以自身的良好形象和高效服務不斷拉近黨群干群關系,努力為建設和諧社會營造寬松、融洽的人文環境。

在構建社會主義和諧社會的過程中,基層公務員雖然不是公務層級中最重要的層級,但絕對不是一個可以被忽視的群體。由于他們擁有最終的執行權,經常直接參與與外界各種利益群體的互動,即使不參加政策制定,他們也可以對政策發揮“促成”或“作梗”的作用。在努力構建和諧社會的形勢下,應該采取切實有效的措施最大程度發揮基層公務員的能力和潛力,基層公務員的配合意愿與推動效果,將有可能完全改變我們所要達到目標的內涵與成效。

【參考文獻】

[1]陸國泰.人事管理學[M].中國人民大學出版社,1995.

[2][3][4]中華人民共和國公務員法(第12、13、19條、93條)[Z].

論文關鍵詞:和諧社會政府改革基層公務員

論文摘要:在構建社會主義和諧社會過程中,基層公務員作為一個特殊群體,與其他層級的公務員有很大的不同。本文主要介紹了基層公務員的內涵、基層公務員的角色定位、現實工作中出現的問題以及基層公務員發揮作用的途徑等,希望對此類研究有所助益。