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一、卷宗閱覽權界說

卷宗閱覽權是指行政相對人在參與行政程序過程中，查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關聯的卷宗材料之權利。卷宗閱覽權是知情權譜系中的一項子權利。它是“司法程序中‘武器平等’原則在行政程序中的體現。”[1]行政相對人通過卷宗閱覽，可以知悉行政主體掌握的對自己不利的資訊，可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯，從而維護自己的合法權益。

在西方法學理論上，卷宗閱覽權可以溯源到英國自然正義理論。自然正義理論所衍生出的規則之一是公民有受公正審訊的權利。為了確保審訊的公正性，受不利指控的一方有了解對方提出的案件事實及其理由的權利。丹寧勛爵曾說過：“一個真正的審訊往往必須包括‘讓爭議當事人糾正或駁斥任何有損于他們觀點的事情的公平機會，……如果被聽取意見的權利要成為有價值的真正的權利，它必須包括讓被控訴人了解針對他而提出的案情的權利。他必須知道提出了什么證據，有些什么損害他的說法；然后他必須得到糾正或駁斥這些說法的公平機會。’”[2]因此，行政相對人擁有卷宗閱覽權具有法理依據的。

通過法律確認并保障行政相對人的卷宗閱覽權，是現代法治行政題中應有之義。現代法治的理念是制約權力，保護權利。這是任何一個崇尚法治的社會都可以接受的法治理念。雖然在公民的權利譜系中，卷宗閱覽權是一個很小的權利，但對于一個正在形成法治社會的中國，確認行政相對人在行政程序中卷宗閱覽權的法律意義是不言而喻的：

1.落實行政公開原則。作為行政程序法的基本原則，行政公開本身的意義正如英國大法官休厄特所說：“公平的實現本身是不夠的。公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看見的情況下實現。這一點至關重要。”[3]在行政程序法中，確認行政相對人卷宗閱覽權是細化行政公開原則的方法之一。行政相對人擁有卷宗閱覽權，行政主體便失去了封閉行政案件材料的權力，行政主體制作行政案件的檔案始終處于一種隨時要向行政相對人開放的狀態。只要屬于法定公開范圍，行政主體要加塞“私貨”是極其困難的。行政主體要面對行政相對人隨時就行政案件材料提出質問，并給出合乎情理的回復，否則，行政主體可能在行政相對人對其行政決定所做出的法律挑戰過程中處于被動的地位。因此，通過行政相對人行使卷宗閱覽權，使行政公開原則的法理凝固為一個具體的、具有可操作性的權利，從而規范行政程序主體的行為。

2.約束行政權力。就人的本性而言，任何權力者都不喜歡在受支配者的注視下行使權力，英國著名歷史學家阿克頓說：“只要條件允許，每個人都喜歡得到更多的權力，并且沒有任何人愿意投票贊成通過一項旨在要求個人自我克制的條件。”[4]自20世紀以來，行政權擴張在世界各國的行政管理領域中匯成一股無法遏制的趨勢。行政權擴張的后果之一是行政權在內容上發生重大變化，即行政權的基本內容從羈束行政轉變為自由裁量，自由裁量權構成了現代行政權的核心。自由裁量權是行政主體依據賦予其權力的法律、法規所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定行政行為的權力。由此可見，自由裁量權本質上是一種“自由權力”。在行政程序中，行政相對人通過卷宗閱覽權可以隨時了解行政主體行使職權的依據，及時抗辯行政主體違法及不當行使行政職權，從而約束行政權力。

3.說服行政相對人認同行政權力。行政權力只有在行政相對人認同的前提下才能產生預期的法律效果，而行政相對人對行政權力的認同在很大程度上取決于行政主體運用行政權力的依據是否為行政相對人所接受。如果行政相對人內心深處潛藏著對行政主體運用權力依據的懷疑，那么在行為上必然表現出——口頭的或者心里的——對行政權力的不服從。這種不服從損害了行政權力的實效，也減損了行政主體的威信。因此，“權力的成功運用就在于使一個人不僅樂意而且帶有美感地服從他人的目標。當然對權力的最高明運用就是使一個人不知道自己正在受控于人。這是制約權力應取得的最高成就；信仰不是使服從成為一種有意識的意志行為，而是成為一種公認行為的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗閱覽權的功能在于，在行政決定作出之前，行政相對人可以了解到將來可能成為行政決定依據的一切材料，并可以在行政決定作出之前反駁對自己不利的一切材料。雖然這種反駁可能無法將所有對其不利的材料排除在將來行政決定的依據之外，但既然行政相對人事先已經了解到了這些材料，并給出了反駁的機會，那么行政相對人就有了準備接受這一不利于己的行政決定的心理準備。這種心理是行政相對人認同行政權力的內在條件。

二、卷宗閱覽權的基本內容

（一）卷宗閱覽權的主體

卷宗閱覽權的主體是指依法有權查閱行政主體收集、制作的卷宗檔案材料的公民、法人或者其他組織，即行政相對人。[6]卷宗閱覽雖然是行政公開的一項重要內容，但這并不意味著行政案件的卷宗檔案可以向任何人公開。為防止與行政案件無關的人利用卷宗檔案材料損人利己，干擾行政主體的正常行政管理秩序，卷宗閱覽權的主體應當有一個適度的限制：

1.行政案件的當事人。[7]行政案件的當事人與行政爭議具有直接的利害關系，因此，他有權查閱行政案件的卷宗檔案材料具有無可爭辯的正當性，即滿足行政相對人通過卷宗閱覽權保護其合法權益的需要。如日本《行政程序法》第18條規定：“當事人及如為該不利益處分將有害自己利益之參加人（以下在本條及第24條第3項稱”當事人“等），自通知聽證時起至聽證終結止，得向行政機關請求閱覽有關該事件調查結果之筆錄或其他證明該不利益處分原因之事實之資料。行政機關除在損害第三人利益之虞或有其他正當理由外，不得拒絕其閱覽。”[8]韓國《行政程序法》也有類似的規定：“自有聽證通知之日起至聽證結束之日為止，當事人等可向行政機關要求閱覽或復印關于該案件之調查結果之文書及該處分相關之文書。此時，除其他法令限制公開之情況外，行政機關不得拒絕。”[9]

2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序開始后由其申請或行政主體通知其參加行政程序的公民、法人或其他組織。第三人認為正在處理行政案件與自己的合法權益有關聯的，有權申請參加行政程序；行政主體認為對行政案件的處理結果會對其的合法權益產生不利影響，可以通知第三人參加行政程序。第三人參加行政程序意味著其在行政程序中具有獨立的合法權益。為了確保自身合法權益不受損害，確認第三人在行政程序中有卷宗閱覽權在法理上是具有充分的法理基礎的。因此，行政程序的第三人應當與當事人一樣，也享有獨立的卷宗閱覽權。

3.當事人的人。當事人的人依照法律規定，根據當事人的委托或法律的規定，以當事人的名義在委托權限或者法律規定的范圍內參加行政程序，依法從事維護當事人合法權利的活動。當事人通過委托或者根據法律規定，將包括卷宗閱覽權在內的行政程序權利委托給人行使，人行使卷宗閱覽權因此獲得了明確的法律依據。但是，人不得利用卷宗閱覽所獲得的資訊材料，從事有損于當事人合法權益、國家利益、公共利益和他人利益的活動。

（二）卷宗閱覽權的范圍

卷宗閱覽權的范圍是指享有卷宗閱覽權的人可以查閱卷宗材料的范圍。這是關系到行政相對人能否切實享受卷宗閱覽權的問題。行政主體在行政調查中取得的案件材料是否都必須納入行政相對人的查閱范圍，我認為：

1.凡是與行政案件有關的卷宗材料都屬于行政相對人卷宗閱覽權的范圍。這是確保行政相對人充分行使卷宗閱覽權的基本原則。行政相對人行使卷宗閱覽權的目的是了解行政主體掌握的、與其行政案件有關的卷宗材料，以便他能在行政程序或者將來的行政訴訟程序中有效地維護自身的合法權益。為此目的，行政相對人行使卷宗閱覽權應當是全面的、徹底的，旨在保證行政相對人能了解與行政案件有關的一切卷宗材料。

所謂“與行政案件有關的一切卷宗材料”應當是指與行政案件的事實認定和法律適用之間具有關聯性的卷宗材料。因此，一份卷宗材料是否與行政案件的事實認定和法律適用之間有關聯性，既不能由行政主體單方決定，也不能讓行政相對人說了算。一個基本的分界線是，卷宗材料與行政案件的事實認定和法律適用之間是否具有關聯性，是否成為行政決定理由的一部分。

2.凡是行政相對人不得查閱的卷宗材料應當由法律明確列舉。一般情況下，可以查閱的卷宗材料范圍越大，行政主體的權力受到約束的力度也就越大，行政相對人的合法權益受損害的可能性也就越小。但是，有的卷宗材料因涉及到國家機密、商業秘密或者個人隱私，一旦為他人知悉，可能會產生不利后果。為維護國家利益、公共利益和他人利益，這部分卷宗材料應當排除在行政相對人查閱范圍之外。

然而，這個排除范圍應當如何確定呢？我認為，首先，它不能由行政主體自己來確定，也不能為其確定一個原則任其自由裁量。它屬于法律保留的范圍，應當由立法機關通過法律加以確定。因為，如果將這個范圍交由行政主體自己確定，那么最終可能會使行政相對人的卷宗閱覽范圍由法定的原則變成法定的例外。其次，這個范圍應當是列舉式的，即行政相對人不能查閱的卷宗材料必須是明確的、個別化的，如“人事檔案”、“外交政策”、“金融秘密”等，最好不要設置可以由行政機關解釋的“兜底條款”。[10]通過法律以列舉的方式確定卷宗閱覽的排除范圍，其不言而喻的優點在于：卷宗材料只要沒有明確列入排除行政相對人查閱范圍，行政相對人都有權查閱。

（三）卷宗閱覽權的行使方式

卷宗閱覽權的行使方式是指行政相對人實現卷宗閱覽目的之各種具體方法。從各國現有法律的規定和行政實踐看，卷宗閱覽權的行使方式主要有：

1.復制。復制是行政相對人通過復制技術將查閱到的資料復制成副本的一種卷宗閱覽權行使方式。復制可以分為全部復制和部分復制。為了確保復制副本的真實性，行政主體應當在復制副本上加蓋公章。為了防止行政相對人濫用卷宗資料復制權，行政主體可以向行政相對人收取適當的復制成本費用。

2.摘抄。摘抄是行政相對人根據需要摘錄卷宗材料的一種卷宗閱覽權行使方式。摘抄也可以分為全部摘錄和部分摘錄。因摘抄內容不如復制那么直觀，也無法確保其內容與原件的一致性，因此，如行政相對人有要求，行政主體有義務給予真實性的證明。如行政相對人需要某一部分材料作為其用于申請其他行政主體履行法定職責，行政主體可以在摘抄材料上蓋章，以證明其內容的真實性。

3.查閱。查閱是指行政相對人查看而不作復制、摘抄卷宗材料的一種卷宗閱覽權行使方式。行政相對人有時并不需要復制、摘抄卷宗，而只要求查看有關資料，因此，只要能夠看到卷宗材料也就滿足了其行使卷宗閱覽權的要求。如行政相對人要求查閱行政主體作出具體行政行為時引用的某一具體規范性文件內容。

關于卷宗閱覽權的行使方式，以下三個問題需要進一步明確：

1.卷宗閱覽的時間、場所。為了確保行政相對人有效地行使卷宗閱覽權，同時也為了不影響行政主體正常的工作秩序，法律應對卷宗閱覽的時間、場所做出必要的規定。基于對卷宗材料有序管理的要求，卷宗閱覽的時間應當限于行政機關的辦公時間，除非有特殊情況，非辦公時間行政相對人不得申請查閱卷宗材料。為了便于行政相對人查閱卷宗材料，行政主體應有卷宗閱覽的場所，為行政相對人提供必要的復制、摘抄卷宗材料的設備。

2.卷宗材料利用的限制。卷宗材料只能被行政相對人用來在本案中維護其自身合法權益，其他用途應當為法律所禁止，尤其是證人證言，如行政相對人利用復制、摘抄所得的對其不利證據材料，威脅、利誘證人，有關部門應根據法律規定追究其法律責任。

3.卷宗閱覽權行使的時間限制。一般來說，行政相對人在行政程序的任何階段都有申請查閱卷宗材料之權利。如德國《行政程序法》沒有規定閱覽卷宗的開始時間，因此，可以理解為行政相對人從行政程序一開始就可以申請卷宗閱覽權。[11]但是，行政相對人畢竟與本案件處理結果具有法律上的利害關系，如果讓其過早地了解有關卷宗材料，可能妨礙行政主體正常行使行政職權。如在調查程序階段，行政相對人的卷宗閱覽權應當給予必要的限制，因為行政主體調查取得的卷宗材料可能成為其繼續查證的線索，或者行政主體取得的證據材料是否最后用于本案的處理，也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對人知悉后，可能會為其隱藏不利證據提供了條件，或者成為威脅、利誘證人的依據。因此，對行政相對人卷宗閱覽權行使時間做出必要的限制是很有必要的。