[論文關鍵詞]農村稅費改革;鄉鎮;財政體制;行政發展

[論文摘要】2000年以來，從減輕農民負擔入手的農村稅費改革，規范了農村稅費制度和分配行為，減輕了農民負擔，取得了顯著的階段性成果，同時增大了鄉鎮財政壓力。改革的局限使農村稅費改革面臨困境，農村稅費改革的必然趨勢是財政體制創新，財政體制創新的核心是統一城鄉稅制，建立現代公共財政體制。鄉鎮行政發展是財政體制創新的邏輯要求與必要保證，鄉鎮行政發展必須考慮整個國家行政系統與國家總財力的關系。

一、農村稅費改革的背景、成果以及對鄉鎮財政的影響

在我國改革開放前期，農民收人持續增加。按不變價格計算，1978-1984年，農民人均純收人年均增長率達15.6%0}’}到1985年以后，農民收人的增長速度急劇放慢。據國家統計局有關公報，“七五”時期(1986-1990年)，農民人均純收人年均實際增長率為4.2%,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7%01989年農民人均純收人竟出現負增長，為一1.6%oX27cr9a)影響農民收人增長的因素很多，其中最受人們關注的莫過于農民負擔過重。實際上，1980年代后期開始，農民負擔逐步增加。1990年代，農民負擔總體呈上升趨勢，基本在高位運行，農民負擔年均增長幅度一般都超過同期農民收人增長幅度。

1994年農民負擔增長幅度更是高出農民人均純收人增長幅度12.6個百分點。f31c}s}面對日益突出的農民負擔問題，中央政府采取了不少嚴厲的減負措施，但是農民負擔過重問題始終未能從根本上得到解決。

農民負擔過重，極大地妨礙了農村社會經濟發展和農民生活水平的提高。出現了農業經濟滑坡、農村基礎設施落后、農村教育文化衛生事業發展緩慢、農民生活困難、城鄉差別擴大等等令人擔憂的現象。

論文關鍵詞：社會環境；行政發展；鄉鎮政府

論文摘要：農村經濟文化狀況、市場經濟的發展、村民自治、縣鄉關系、城市化進程等因素所構成的農村社會環境，形成現實鄉鎮行政環境基本特質，對鄉鎮行政系統有著直接的、決定性的作用。根據農村社會環境的客觀要求，鄉鎮政府應長期存在并以供給公共產品為基本職能，合理設定政府規模，提高行政效益。

鄉鎮行政發展是一個重大的理論與實踐課題，長期以來一直為人們所關注。近幾年來，理論界關于鄉鎮行政發展，進行了許多有益的探索，提出了不少有價值的觀點。但是從鄉鎮行政環境出發立論者較少，一定程度上影響了對實踐的指導意義。行政環境是行政系統存在和發展的前提和基礎，決定行政系統的性質和模式，而行政系統對行政環境具有反作用，二者之間應當經常保持大體的平衡。行政系統必須不斷進行調整、改革、創新和完善，也即通過行政發展，以達到與行政環境的協調。行政環境引起行政發展，決定行政發展的目標、途徑等等。行政環境包括制約或影響行政系統的各種條件和因素，其中無論是社會因素，還是自然因素都影響著行政系統，但直接制約行政系統的主要是生產力和經濟結構等社會環境。鄉鎮行政發展是復雜、宏大的系統工程，有著復雜的內因和外部背景。農村社會環境，對鄉鎮行政發展的方向、內容和目標有著決定性的作用。

一、農村社會環境的基本特點

1978年改革開放以來，農村行政環境發生了深刻變化，2000年開始的農村稅費改革，又使鄉鎮行政環境出現了新的特點。影響鄉鎮行政系統的環境因素廣泛而復雜，相對而言，形成現在鄉鎮行政環境基本特質，對鄉鎮行政系統有著直接的、決定性作用的因素，主要有農村經濟文化狀況、市場經濟的發展、村民自治的實踐、縣鄉關系、城市化進程等。同時，也不能忽視農村自然環境的特點。

1．農村經濟文化有了巨大發展，但總體上比較落后，而且呈不平衡性。

編者按：本論文主要從公共行政的發展為何游離道德；現代行政邏輯與道德之間；公共行政的道德價值性辯護等進行講述，包括了公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的、行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉、行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件等，具體資料請見：

[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義

[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關涉密切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

摘要:公共行政發展所蘊含的民主價值取向是推動政府行政模式從效率至上向社會公平至上和服務至上模式轉換的重要因素，并在相當大的程度上對西方國家在現存制度框架內推行政府改革、發揮政府的行政效能和體制內各個組成部分的合力、間接維護政治統治起到了有益的作用。在我國由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的社會轉型時期，研究公共行政的民主價值取向與政府行政模式轉換之間的內在聯系，對于實現“推進社會主義民主政治建設”“進一步轉變政府職能，改進管理方式……形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的政治建設目標???(p.34-35)，對于提高黨的執政能力和政府行政能力都具有十分重要的現實意義。

關鍵詞:公共行政發展;民主價值取向;政府行政模式;轉換

任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學理論，都是對其所處時代重大社會實踐的總結及其對現實問題和要求的回應，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導意義。一個時期的社會實踐呼喚著這個時期的科學理論;一個時期的實踐主題，也就決定了這個時期的理論主題。正是在這種意義上，公共行政發展的民主價值取向與政府行政模式的轉換之間構成了一種內在的關聯性。從歷史的觀點來看，公共行政發展與社會現實需要緊密相連。社會

發展的民主化趨勢使公共行政呈現出從強調行政效率至上到強調社會公平至上、服務至上和以顧客為中心的發展趨勢，并由此推動著政府行政模式的轉換。當代民主化公共行政強調政府部門承擔其所應負的社會責任，強調政府行為的顧客導向(customer-driven)、社會導向(community-driven)、任務導向(mission-driven)、結果導向(results-ori-ented)、市場導向(market-oriented)，強調政府管理目標要從單一追求行政效率到全方位追求社會公平、提高服務質量和效率、改善公共責任機制和提高公眾的滿意程度。

一、西方公共行政學發展的民主價值取向

西方公共行政學形成于19世紀末。在這個時期，西方社會，特別是美國社會經歷了許多社會變革，導致了發展民主與追求行政效率及行政專業化之間的沖突。因為民主憲政要求民眾的控制和參與;而行政效率和專業化強調的是系統化的規則與內部程序，這在相當大的程度上與民主化不同。在這種社會歷史條件下，從解決這一基本沖突出發，威爾遜在1887年發表了美國第一篇公共行政學論文《行政學研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領域。他認為，就政府應當做什么而言，政治領域就是由大多數選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領域就是政府貫徹執行經過合法程序所通過的各種規定，這種執行過程不是政治干預。???(P.5)

一、民族自治地方行政發展的“公共性”價值

民族自治地方的“發展”是民族區域自治制度的導向性價值。民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的“公共性”基礎，它對民族自治地方的社會、經濟、文化等領域的發展起著不可或缺的支撐作用。這主要表現為以下幾個方面:一是在中央主導型中央與地方關系模式下，作為地方政府意義上的民族自治地方行政發展很大程度上將取決于“自上而下”的中央政府推動力量。二是地方治理和地方行政是國家治理和國家行政在地方的基本實現途徑，它將能動地推動民族自治地方的發展。三是政府主導型的發展戰略決定了民族自治地方行政發展作為推動民族自治地方的基礎性力量。例如，從民族自治地方民族干部培養方面來說，“民族干部狀況是衡量一個民族發展水平的重要標志，培養民族干部是解決民族問題的關鍵。”“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”從行政發展整體觀來看，民族干部的培養是民族自治地方行政發展的公共人力資源方面。“培養民族干部是‘一項事關大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力資源問題，不但表現為行政干部不足，更表現為科技干部隊伍嚴重缺乏，公共人力資源存量前景預期較差。民族干部的培養問題僅從一個側面反映出，民族自治地方行政發展具有基于自身及其環境的特殊性。民族自治地方行政發展的特殊性就表現在民族自治地方行政主體、行政環境、行政過程、行政文化、發展歷程、公共設施基礎等方面。民族區域自治制度從制度安排上隱含著一個假設就是，民族區域自治制度政治建設將是中國特色社會主義政治發展的重要組成部分，而民族自治地方行政發展是這一制度建設的直接體現和地方發展的“公共性”基礎。實現“兩個大局”的戰略目標要求縮小落后地區與發達地區的差距。“少數民族聚居地區與內地漢族聚居地區之間發展的不平衡性，主要表現在經濟發展差距、人類發展差距和社會發展差距三個方面”，“縮小發展差距的優先次序應該是‘社會發展差距?經濟發展差距?人類發展差距’”，要“改變過去50年以追求GDP增長為核心、以開發自然資源為中心的傳統現代化追趕戰略……”。縮小社會發展差距的評價指標包括社會發展程度的衡量指標包括人力供給能力(出生率、死亡率)、財政平衡能力(人均財政收入、支出)、教育發展能力(人均受教育年限、入學率、升學率)、醫療保健能力(千人口醫生數、病床數)、科技創新能力(千人口科技人員數、專利數、人均科技市場成交額)、信息獲取能力(人均報紙數、圖書印張、廣播覆蓋率、電視覆蓋率、千萬人口圖書館數)和交通運輸能力(千萬人口鐵路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必須通過“政府主導型的發展戰略、優先縮小社會發展差距、回歸公共行政精神、促進地方治理”等行政過程來涵養民族自治地方發展的“公共性”基礎。

二、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的內涵

消除民族自治地方行政發展“墮距”的“政策驅動”路徑，即基于“民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的‘公共性’基礎”的假設，借助民族自治地方行政發展歷程形成的政策性路徑依賴，通過中央與地方、公域與私域、體制內與體制外等多渠道的政策學習機遇，在獲得物質性和象征性公共政策資源的同時，習得現代公共政策知識工具，推進民族自治地方行政發展的進程。“政策科學所主要關心的是理解和改善全社會的發展方向。”相較而言，公共政策更多地被認為是方法論的知識體系，行政發展更多地被作為闡釋性的研究領域。公共政策學是一個以政治學為基礎的、跨學科方法的、功利性的、追求科學品質的知識體系，被認為是政治科學發展的新階段和新突破。公共政策分析是公共政策學作為方法論在解決公共政策問題中的具體運用過程。公共政策研究以改進政策系統，提高政策質量，實現政策目標，為解決新的公共政策問題積累政策經驗為目的。論文從公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政發展進程中公共政策過程的民主化和科學化的統一，回應了“政策科學是聯系過去和未來之間的橋梁”的學科范式要求。

三、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的可行性

民族自治地方行政發展的歷時性特質塑造了民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴的內涵表現為:首先，民族自治地方行政主體大多數在近現代“國家—民族”構建過程中，特別是在社會形態“直過”改造和自上而下的“條塊建設”過程中逐漸形成的。其次，民族自治地方行政系統的運行機制被有效地整合為“民主集中制下‘條塊分割’”的運行模式。第三，民族自治地方行政發展的現有基礎是在上級政府通過公共政策進行社會資源和社會價值的權威性配置的方式，經由民族自治地方行政發展行政主體性獲致過程而形成的。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴可以為民族自治地方行政發展提供干預民族自治地方行政發展進程的突破口，植入公共政策知識和方法的可行性渠道。當然，行政發展必然表現為一種共同體政治生活方式的變遷，而政治生活領域具有制度質量密集，權威和權力具有非對稱性，既得利益具有繼承性，過程不透明且復雜化等特點，故而公共領域的變遷比私人領域的變遷具有更強的路徑依賴。這就使得與行政發展所必需的相關制度創新變得困難，行政改革過程遭遇阻力，因此需要功利性地運用公共政策知識和方法來推動行政發展。目前，民族自治地方行政發展擁有政策驅動的雙重機遇，即擁有國家幫助民族自治地方發展的政策輸入和民族自治地方自身發展需要的政策輸出。通過國家幫助民族自治地方行政發展的政策輸入，一方面可以通過財政轉移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共產品和公共服務的供給，另一方面可以通過公共政策項目的實踐積累民族自治地方行政主體的行政能力。隨著地方政府的治理價值在國家政治發展中被認可和重視，民族自治地方行政自主性將會被強調，民族自治地方政府將真正意義上成為實踐的民族自治地方公共政策活動中“自我管理本民族事務”的行政主體。

【內容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。

【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

摘要：當代中國的行政發展即行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路。制度創新是行政建設的核心。是促進行政發展的關鍵因素。要實現制度創新，必須進一步解放思想，實現理論創新；尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗；正確處理繼承、借鑒與創新的關系；正確處理改革、發展和穩定的辨證關系：堅持分步實施、循序漸進的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創新的重點。

關鍵詞：行政發展；制度創新；行政建設

行政發展和行政建設是以經濟發展和社會發展為基礎，與經濟社會現代化密切相關的行政管理現代化過程。它意味著行政管理關系的調整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關系的調整和變革，而是不發達行政管理系統向發達行政管理系統變遷的過程，是傳統行政向現代行政發展過程中在行政管理領域發生的正向治理變遷。當代中國的行政建設與經濟建設、文化建設、社會建設相互聯系、相互促進，是與我國社會主義現代化進程同步發展的政府治理民主化、法治化、規范化過程，是我國行政管理領域發生的正向變化和進步。當代中國的行政發展只有通過不斷的制度創新才能實現。

一、制度創新是當代中國行政發展的必然選擇

改革開放以來，行政建設伴隨著其他各項事業的長足進步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩步推進。但是，我們也不能不看到，受蘇聯模式影響的、建立在單純公有制和計劃經濟基礎上的過度集權的行政體制和行政管理模式，已經同我國的經濟快速發展、社會巨大變遷、繼續深化改革開放不相適應。與傳統的行政管理體制相聯系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設來消除。同時，行政改革中出現的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩步推進行政建設來解決。但很明顯，新時期我國的行政體制改革和行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個理論、理想和信念的問題，它還是直接關系到我們國家的制度穩定和社會穩定。因為盡管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設和改革開放事業取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團結、政權的穩定。

摘要：當代中國的行政發展即行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，又不能原封照搬西方模式，唯一正確的選擇就是堅持走自己的路，走中國特色的行政發展和行政建設道路。制度創新是行政建設的核心。是促進行政發展的關鍵因素。要實現制度創新，必須進一步解放思想，實現理論創新；尊重群眾首創精神，注重總結實踐經驗；正確處理繼承、借鑒與創新的關系；正確處理改革、發展和穩定的辨證關系：堅持分步實施、循序漸進的改革方式；牢牢把握抓住近期制度創新的重點。

關鍵詞：行政發展；制度創新；行政建設

行政發展和行政建設是以經濟發展和社會發展為基礎，與經濟社會現代化密切相關的行政管理現代化過程。它意味著行政管理關系的調整和變革，但又不是一般意義上的行政管理關系的調整和變革，而是不發達行政管理系統向發達行政管理系統變遷的過程，是傳統行政向現代行政發展過程中在行政管理領域發生的正向治理變遷。當代中國的行政建設與經濟建設、文化建設、社會建設相互聯系、相互促進，是與我國社會主義現代化進程同步發展的政府治理民主化、法治化、規范化過程，是我國行政管理領域發生的正向變化和進步。當代中國的行政發展只有通過不斷的制度創新才能實現。

一、制度創新是當代中國行政發展的必然選擇

改革開放以來，行政建設伴隨著其他各項事業的長足進步也取得了一些令人矚目的成就，行政體制改革在不少方面穩步推進。但是，我們也不能不看到，受蘇聯模式影響的、建立在單純公有制和計劃經濟基礎上的過度集權的行政體制和行政管理模式，已經同我國的經濟快速發展、社會巨大變遷、繼續深化改革開放不相適應。與傳統的行政管理體制相聯系，或其直接、間接造成的一些弊端，需要通過行政改革和行政建設來消除。同時，行政改革中出現的一些新的矛盾和問題，也只有通過深化行政體制改革和穩步推進行政建設來解決。但很明顯，新時期我國的行政體制改革和行政建設，已不可能繼續固守蘇聯模式的行政體制和行政管理模式。

蘇聯模式的行政體制和行政管理模式，是不同于西方國家的、力圖按照馬克思主義理論建立起來的一種行政管理模式。我國的行政體制和行政管理模式，雖然有所創新，但是總體上也是按照這種模式建立起來的。對于這種模式，不能全盤否定。這不僅是一個理論、理想和信念的問題，它還是直接關系到我們國家的制度穩定和社會穩定。因為盡管這種模式存在這樣或那樣的問題，但畢竟是在這種模式而非其他模式下，我國的行政建設和改革開放事業取得了偉大的成就，而且迄今為止，這種模式依然維系著國家的安全、民族的團結、政權的穩定。

一、行政現代性凸顯期

行政現代性凸顯于進步時代前不久，這個階段為行政現代性的發展奠定了堅實的基礎。科學技術革命使得資本主義國家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉變為積極主動干預社會生活。資本主義發展到19世紀中葉以后，由科學技術革命帶來的是生產技術的巨大變革，資本主義自由競爭向壟斷時期過渡，不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使社會管理經濟的任務越來越繁重，而且社會關系的日益復雜化也帶來了一系列的社會問題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會現象，因此政府行政管理活動變得越來越重要，并且需要各種復雜的管理手段。資本主義的發展首先體現在工廠企業內部，由此首先產生了各種應付工廠日益復雜與變化莫測的環境的管理思想與方式，這些思想多體現于由技術理性崇拜而導致的對效率目標的追求，在這一時期產生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關注工業中人的因素的第一批種子的企業主羅伯特•歐文、通過應用技術手段來幫助人類努力，成功運用運籌學與管理科學的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領域的先驅安德魯•尤爾、首先啟動管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現代性這樣的文化特點顯露出的端倪。學界普遍認為威爾遜發表的《行政學研究》是行政學創立的標志，其實不然，在威爾遜之前就已經有闡述行政學的學者及理論了，有學者認為對公共行政進行系統研究始于德國的官房學，德國官房學產生于17－18世紀，是有關政治、經濟知識的總稱，包括財政學、國民經濟學、私經濟經營學和產業行政學。1845年法國科學家M．A．安培曾經設想建立管理國家的科學，有人認為這是行政學產生的胚胎，再有“行政學”一詞是由德國學者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發表七卷本《行政學》著作，他們都是先于威爾遜對行政學進行研究的，所以筆者認為與其說威爾遜的《行政學研究》是行政學的開山之作，倒不如說其是確立行政現代性的開山之作。他在論文中明確表達了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府;它就是政府的執行，政府的操作。”把行政看作是政府的執行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標的工具。他將政府活動區分為以價值理性為內容的政治與以工具理性為內容行政，導致了政治與行政以及價值理性與工具理性的二元對立的局面。“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。”威爾遜將行政管理完全看成了一種實現政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內，由此確立了行政現代性的根基。

二、行政現代性融入期

行政現代性的融入期是在進步時代，伴隨著資本主義的發展以及政府規模的不斷擴大，社會各處充滿了改革之風，在威爾遜確立了行政學的工具理性之后并未產生很大的影響，甚至當時在研究政府管理的各界學者都沒有對《行政學研究》這篇文章的內容有太多的引用與借鑒。當時，人們把注意力都放在了工廠企業的有效管理方式上，最有影響力的是科學管理運動，科學管理運動對當時的政府改革運動產生了很大影響，政府全面借鑒了科學管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當時的學者沒有太多的關注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對科學管理運動借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術理性的含義，科學管理運動主張管理的中心問題是提高勞動生產率，科學的挑選一流工人，工人要掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，將計劃職能同執行職能分開，摒棄原來的經驗工作法，采取科學工作法，一切管理事務都要按照標準程序執行。雖然科學管理是以工廠管理合理化為目標而富有實踐性，但還是缺乏一般科學性，由此在深受科學管理運動的影響下，人們沿著這條主線開始對管理內容進行修正與補充，其中最著名的是法約爾，他從實施管理教育的目的出發，理論富有原則性。在法約爾看來，當時缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來行事，而沒有一個人把可以為大家所接受的經驗教訓概括成為管理理論。如果存在一種得到公認的理論，即已為普遍的經驗所檢驗過的一套原則、規則、方法和程序，那么情況就會完全不同了。基于這些構想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學理論的發展又向前推進了一步。當時的工廠企業管理將科學與技術看作是實現效率目標的核心，并致力于科學管理與技術崇拜，將現代性的整體文化特點體現的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對工廠企業管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴大，行政管理涉及的部門越來越多，包括經濟、稅收、交通運輸、教育、郵政、福利、公共事業等各個方面，行政管理人員的隊伍也在不斷壯大，因此就需要科學的管理理論來指導國家的行政管理活動，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經相對成熟的工廠企業的管理方法，政府行政管理借鑒了當時工廠企業管理的科學方法與原則，成功地將現代性的文化特點融入到行政管理領域，自此，行政管理領域真正表現出了現代性特征。

三、行政現代性發展期

行政現代性發展期處于20世紀30年代至40年代，正是一個普遍追求行政原理的時期。公共行政領域的研究者與實踐者致力于探索理性的組織模式與科學的行政方式方法，是一個將行政管理徹底模式化與物化的過程。首先，最有說服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發展卻是在西方，可以說是西方資本主義的長足發展導致權力結構運行的合理合法化，而這種合理合法化的權力就是形成理性官僚制模式的關鍵原因。理性官僚制模式是行政現代性的一個具體體現，并且將行政現代性發展到了最完美的程度，它完全將價值理性分離出去，無論是官僚體系內部的程序設置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價值判斷的機會。理性官僚制的主要特征表現為:明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工;官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，在這樣的一個等級實體中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級節制的權力體系;官僚制組織要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為;形成正規的決策文書;組織管理的非人格化;適應工作需要的專業培訓機制;合理合法的人事行政制度。從技術理性的觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織是能夠最大限度地發揮效率的，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都是優越的，它能夠正式地應用于各種行政管理任務中。后來的學者對行政現代性的進一步發展作了不朽的貢獻，對行政學發展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書的作者懷特，他將研究重點轉向了行政管理內部，轉向技術性細節，使行政科學成為系統化理論化的知識體系。在對公共行政進行了綜合研究的學者古利克看來，“通過科學和科學精神，人類擺脫了，至少是在物質生活方面擺脫了習慣的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科學方法視為“以能力取代無知、以專業人員取代非專業人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實、以素有訓練的行政人員取代訓練無素的新手”的一種途徑。對行政組織管理的原則進行了歸納和概括的行政學者厄威克，在1937年的布朗婁委員會以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會等多屆美國行政改革委員會都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學家卡斯特和羅森茨韋克所說的，厄威克等人的最基本的貢獻之一就是強調了這樣一個主張:管理是值得觀察、研究和改進的獨特領域，從而是一種重要的科學。基于這些理論以及實踐者研究者的探索，終于將行政現代性發展到其巔峰形態，公共行政領域無不體現著現代性的特征，所以這一時期成為行政現代性得到充分發展的時期。

一、西方公共行政學發展的民主價值取向

西方公共行政學形成于19世紀末。在這個時期，西方社會，特別是美國社會經歷了許多社會變革，導致了發展民主與追求行政效率及行政專業化之間的沖突。因為民主憲政要求民眾的控制和參與;而行政效率和專業化強調的是系統化的規則與內部程序，這在相當大的程度上與民主化不同。在這種社會歷史條件下，從解決這一基本沖突出發，威爾遜在1887年發表了美國第一篇公共行政學論文《行政學研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領域。他認為，就政府應當做什么而言，政治領域就是由大多數選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領域就是政府貫徹執行經過合法程序所通過的各種規定，這種執行過程不是政治干預。???(P.5)

根據威爾遜的觀點，政治與公共政策的形成有關;行政與公共政策的執行有關。在此基礎上，他進一步闡發了公共行政應當從政治中分離出來的基本思想:"(1)行政學科應當建立在單一的組織原型的基礎上，它能普遍運用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科學必須使它自己從政治學領域中分離出來:(3)行政科學的指導價值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權力有單一的領導中心。”同時，他還認為，建立獨立的公共行政學的目的就是“使政府不走彎路，使政府專心處理公務和少作政治干預，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽???(p119一222)。威爾遜“政治一行政二分法”的思想對于公共行政學從政治學中分離出來，建立獨立公共行政學學科以及調和發展民主與追求行政效率、行政專業化之間的沖突具有重要意義。

1926年懷特出版了美國第一本公共行政學教科書《行政學導論>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鮮明地提出了行政已經成為，而且將繼續是現代政府的中心問題???(LeonardWhite,1926)。這本書的出版標志著公共行政學學科的基本形成，并成為了一個單獨的研究領域和具有了較為完整的學科體系。

公共行政學從19世紀末產生到20世紀60年代經歷了傳統公共行政學(TraditionalPublicAdministration)和行為科學公共行政學(BehaviorismPublicAdministration)兩個發展階段在這兩個發展階段上.公共行政學研究著眼于領導藝術、經濟效率與政黨關系等方面;以管理學為其理論基礎，科學管理在公共行政學理論中占據了主導地位???(Frederickson,H.G.1974);以技術為基礎(technology-basedmanagement),公務員的專長也極受重視???(p.8)。以行政效率為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志，追求行政效率是這兩個階段上公共行政的最高目標;相反，平等與公正問題并不是這兩個階段公共行政學研究的主要內容。

以經濟和效率為公共行政的基本價值目標，忽視了公共行政所應負的廣泛的社會責任.其結果是在前所未有的經濟發展時代，同時還存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，從而構成了對現有政治制度的根本威脅，導致了各種社會危機、對政府的不信任和民權運動高漲。在這種現實條件下。以塔爾科特?柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等為代表采用系統分析方法，強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念.推動了系統權變行政學的發展。這種研究是從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系，致力于謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能高效率這種研究雖然尚未直接提出公共行政的民主價值目標，但已開始注重社會環境因素對公共行政的影響。