導語：如何才能寫好一篇民國時期經濟政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、轉型發展、資源配置制度與國民經濟政策體系

本文對制度變遷條件下國民經濟政策體系的模式定位的研究借鑒了西方學者的已有成果，但是本文的分析與其存在諸多差異。這種差異顯著地表現在兩者的分析前提和假定上。

（一）極度不合理資源定價機制與不完備資源市場假定

制度變遷條件下中國現階段的極度不合理資源價格與不完備資源市場是西方學者無法完全想見的；

（二）制度變遷條件下中國的資源市場長期處于短缺的非均衡狀態

（三）制度變遷條件下資源分配的非市場化與過多行政干預

（四）資源管理中政府官員行為動機復雜化

其中，資源管理階層為了獲得行政職級晉升，在經濟管理中導入非經濟目標，從而成為中國現階段國有資源型企業有的“政治―――經濟人”。

中國學者與西方學者對制度變遷條件下資源價格定價機制與資源市場的論述存在差異，主要原因是西方學者對資源價格定價機制與資源市場進行分析的制度背景是規范的市場經濟制度，而中國資源價格定價機制與資源市場分析的制度背景是中國資源配置制度正處于以轉型發展為主要特征的制度變遷過程。轉型是指中國資源配置制度正從計劃模式轉向市場模式，發展是指中國資源配置的管理機制正從不發達狀態邁向現代化。正是因為這一制度背景的特殊性，使得制度變遷條件下中國資源價格定價機制與資源市場等經濟問題尤為錯綜復雜，是西方市場經濟理論所不能涵蓋的。

制度變遷條件下，中國資源配置制度改革宜于采取漸進模式。正如許多專家指出：大約需要5―10年左右的時間，才能建立比較合理的資源配置制度。在不合理資源配置制度下，企業既不能實現要素最適組合，也不能貫徹利潤最大化原則，還會引致企業短期均衡與長期均衡中平均成本過高(相對與發達國家)，損害企業利益與社會福利，根本不可能形成完全意義上的現代企業運營制度。參照資源配置制度范式，中國資源價格定價機制與資源市場狀況可以簡略概括為：超經濟壟斷（行政壟斷）與過度分散競爭并存；資源利用集約程度低與企業競爭限制并存；經濟性管制和行政性管制并存。總之，中國現階段資源價格定價機制、資源市場結構與資源配置制度的優化要求尚存在相當大的差距。

二、循環經濟―――國民經濟政策體系的模式選擇

我國人口眾多，資源相對貧乏，生態環境脆弱。在資源存量和環境承載力兩個方面都已經不起傳統經濟形式下高強度的資源消耗和環境污染。如果繼續走傳統經濟發展之路，沿用“三高(高消耗、高能耗、高污染)”粗放型模式，以末端處理為環境保護的主要手段，那么只能阻礙我國進入真正現代化的速度。從長期角度來看，良性循環的社會應從發展階段開始塑造，才不會走彎路，才會得到更快的發展。我國的消費體系仍在形成階段，建立一個資源環境低負荷的社會消費體系，走循環經濟之路，已成為我國社會經濟發展模式的必然選擇。隨著未來工業化、城市化的快速發展以及人口的不斷增長，也必然要求我國選擇建立循環經濟。根據《國民經濟與社會發展第十個五年計劃綱要》，到2010年，我國國內生產總值要在2000年的基礎上再翻一番，今后10年的經濟依然需要保持較快的增長速度。很顯然，如果繼續沿用傳統“三高”發展模式來帶動經濟高增長，那么只能繼續削弱我國社會經濟發展的可持續性。換言之，我國現有的資源和能源供給幾乎不可能繼續滿足傳統“三高”模式下的未來10年經濟的高速發展。正確的選擇應該是利用高新技術和綠色技術改造傳統經濟，大力發展循環經濟和新經濟，使我國經濟和社會真正走上可持續發展的道路。

三、國家層次的國際經驗比較分析

隨著20世紀60年代以來生態學的迅速發展，使人們產生了模仿自然生態系統的愿望，按照自然生態系統物質循環和能量流動規律重構經濟系統，使得經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程中，建立起一種新的經濟形態。到20世紀90年代，隨著可持續發展戰略的普遍采納，發達國家正在把發展循環經濟、建立循環型社會，作為實現環境與經濟協調發展的重要途徑。在發達國家，循環經濟正在成為一股潮流和趨勢。循環經濟已經在一些發達國家中取得了成功的實踐。目前，從企業層次污染排放最小化實踐，到區域工業生態系統內企業間廢棄物的相互交換，再到產品消費過程中和消費過程后物質和能量的循環，都有許多很好的成功實例。

從國家層次來看，比較成功的國家主要有德國和日本。德國分別于1991年和1996年頒布《包裝廢棄物處理法》和《循環經濟和廢物管理法》，規定對廢物管理的首選手段是避免產生，然后才是循環使用和最終處置。日本是發達國家中循環經濟立法最全面的國家，立法的目標是建立一個資源“循環型社會”。目前，日本已經頒布了《推進建立循環型社會基本法》、《有效利用資源促進法》、《家用電器再利用法》、《食品再利用法》、《環保食品購買法》、《建設再利用法》、《容器再利用法》等七項法律。從2001年4月開始，日本開始實施這七項法律，爭取一邊控制垃圾數量、實現資源再利用，一邊為建立“循環型社會”奠定基礎。日本將走出大量生產、大量消費和大量廢棄的社會，逐步走向“循環型社會”。日本七項法律的基本精神就是體現三個要素，即資源再利用(Reuse)、舊產品和舊零件再利用(Recycle)和減少廢棄物(Reduce)的3R原則。

四、構建我國循環經濟政策體系的基本路徑分析

循環經濟是一種新型的、先進的經濟形態，是集經濟、技術和社會于一體的系統工程。現階段，我國循環經濟的進展，還更多地停留在概念層次上。發展我國的循環經濟，需要政府、企業、科學界、公眾共同努力，通過建立法規制度、推行綠色核算、開發綠色技術等措施來推動。

循環經濟是人類生存和發展的優化選擇。然而，由于循環經濟思想的前瞻性和長遠性，并不是每個企業和消費者都具有能夠理解并主動地實施它的理念。因此，國家和政府在建立循環經濟戰略的任務上負有不可推卸的責任。政府應該制定一系列有效的政策來引導和促進企業和消費者實施這項戰略。

（一）戰略選擇：實現國民經濟的信息化

實現國民經濟信息化要求加強經濟活動中智力資源對物質資源的替代。實現國民經濟信息化的核心是科技，關鍵是人才，基礎是教育。因此，實現國民經濟信息化，就是要發展科技，發展高新技術，促進高新技術產業化。同時重視教育，加強人才的培育，以保證智力資源的再生。

（二）經濟政策：明晰環境資源產權，調整資源價格體系，建立循環經濟模式的國民經濟賬戶

環境資源問題很大程度上根源在環境資源的濫用。而引發環境資源濫用的經濟機制在于缺乏合理的環境資源價格體系來消除經濟活動的外部性問題。在現實經濟中，環境資源的價格未能正確地反映其供求關系，低價甚至免費的資源使用使人們產生了資源豐富的錯覺，促使人們對有關資源過分使用，引發大量的環境資源污染。如果能夠建立完整的環境資源價格體系，使環境資源價值得到相對完整的體現，環境資源濫用的現象就可以得到有效的緩解。因此，經濟政策的重點就在于利用市場機制，明晰環境資源產權，使資源和其他物品一樣走入市場，使其價格正確地反映它的全部社會成本。明確的產權，合理的價格會促進稀有資源的有效使用，確保循環利用原則的實施。

在宏觀層次上，現行的國民經濟核算體系也不適應循環經濟的需要。在現行體制下，人類生產和消費活動中使用環境資源和自然資源的真實成本得不到反映，而環境資源質量的退化等環境資源債務也在國民賬戶的資產負債表上缺乏反映。同時，計算方法上，環境資源污染導致環境資源質量的下降，不僅沒有從最終附加值中扣除，環境資源治理的費用還被列入了國民收入。現行核算方法嚴重背離了實際的經濟運行，并不能對“原則”的實施提供正確的指導。因此，應當采用符合循環經濟的綠色國民經濟核算方法，使其準確地反映發展中資源的代價和環境資源污染的程度。

（三）產業政策：加速實現產業發展的“循環化”和“節約化”

循環經濟并沒有所謂的“循環產業”，它只是要求對現有的產業進行“綠化”，使之符合循環經濟的要求。對工業而言，應該大力發展生態工業，也就是運用工業生態學的觀念來改造現行的工業系統。就微觀層次而言，就是按照清潔生產的理念來組織工業生產，促進原料和能源的循環利用；就宏觀層次而言，就是要大力發展工業生態鏈和興建工業生態園，在產業、地區、國家甚至世界范圍內實施循環經濟法則，使微觀企業之間形成共生系統，盡量消除廢棄物的產生。比如可以在石油冶煉、化學制劑生產等企業之間交換能量和原料。與工業類似，循環經濟的農業也應該是可持續的，它包括有機農業、生態農業等形式。目前歐盟已有包括德國在內的多個國家正在推廣一種“作物綜合管理”的持續農業計劃，擬減少對環境有害的化肥和農藥的用量，同時增加有機肥的投入。大力發展環保產業是改善現有環境的重要手段。目前我們的環境已經遭受了嚴重的破壞，基于此，一方面應該大力發展循環經濟，確保以后的環境不再遭受破壞，另一方面，對于環境已經遭受的損害，應該采用積極的方式恢復環境的清潔面貌，環保產業是彌補以前對環境欠賬的有效措施。從廣義來講，資源回收產業也是環保產業的一個組成部分。資源回收和綠色消費、綠色生產相互銜接起來，就會形成一個全社會范圍內的“自然資源―――產品和用品―――再生資源”的完整的循環經濟環路。

（四）技術政策：發展高新技術和環境無害化技術

高新技術被認為是知識經濟的技術載體。而知識經濟的發展也是符合“減量化”的要求，因此，循環經濟的技術政策中應該包括大力發展高新技術，包括信息技術、生物技術等等。

環境無害化技術是指減少污染物的排放量，合理利用資源和能源，促進廢物和產品的循環利用，或以環境友好的方式處置廢棄物的技術。它主要包括污染治理、廢物利用和清潔生產技術等。污染治理技術就是傳統的環境工程技術。廢物利用技術是進行廢棄物再利用的技術，它符合“再使用”和“再循環”原則的要求。清潔生產技術則和“減量化”原則相一致。高新技術和環境無害化技術是構筑循環經濟的物質基礎，它已經成為當今技術發展的主要潮流。一旦在這些技術上取得突破，必將加速促進循環經濟的建立，人類也會早日重建與地球的和諧關系。

（五）消費政策：引導“無公害”消費和“綠色”消費

消費在經濟中占有重要的地位，產品或服務只有在被最終消費之后才能真正實現其價值。因此，倡導“無公害”消費和綠色的消費政策是構建循環經濟最重要的環節。“無公害”消費和綠色消費的概念是廣義的，它有三層含義：一是倡導消費未被污染或者有助于公眾健康的綠色產品；二是在消費過程中注重對垃圾的處置，不造成環境污染；三是引導消費者轉變消費觀念，注重環保，節約資源和能源，改變公眾對環境不宜的消費方式。在目前消費疲軟的情況下，倡導“無公害”消費和綠色消費不僅可以創造新的消費熱點，拉動消費，更重要的是處于買方市場的消費需求會更有效地引導綠色生產。

（六）教育政策：開展“無公害”教育和“綠色”教育

所有政策最終的執行效果都和公眾的參與密切相關。為了提高循環經濟政策的實施效果，需要加強對公眾環境意識的培養。綠色消費引導綠色生產，而公眾的環境意識又決定其消費偏好。所以建立循環經濟最終要落腳于公眾環境意識的提高。“無公害”教育、綠色教育政策包括：逐步建立和完善環境保護工作制度，帶動民眾廣泛參與環保實踐；經常舉辦環境污染案例聽證會，加強環境案件的社會影響；加強輿論宣傳，強化環境意識。新聞媒體對綠色產品類的廣告予以優惠，政府部門應該帶頭使用綠色產品；加強教育培訓，普及環境知識；增加環保投入，加快信息自動化建設，并定期公布環境質量狀況；引進生態理念，科學規劃社區環境。

五、建立循環經濟法律保障，培育國民的循環經濟理念

為了防治污染，保護環境，我國自20世紀八十年代以后，從國情出發，制定了“經濟建設、城市建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展”，“實現經濟、社會和環境效益相統一”的戰略方針，實行“預防為主”，“誰污染、誰治理”，“強化循環經濟管理”三大環境政策，以此為循環經濟保護立法、執法和守法的基本準則。初步形成了循環經濟資源保護的法律體系框架。

篇2

關鍵詞:林業經濟政策;租借林場;國有林;森林資源

政策是政府在一定時期采取的行政管理辦法和手段,其約束性和強制性不如法規、法律,但是,近代黑龍江的政權更迭頻繁,多是短命政府或偽政權,法規與法律朝令夕改,從某種意義上講政策其實質就是法律。一般來講,行業經濟的發展狀況,取決于兩點:一是自然增長的順暢,二是國家政策的推動。黑龍江地廣人稀,自然增長緩慢,國家法律政策的推動更顯得重要。晚清末期以及民國前期頒布的林業經濟政策中,尤以租借林場和國有林場的發放對森林資源的破壞為最。

一、租借林場和國有林場出現的背景

1896年,清政府與沙皇俄國政府簽訂《中俄密約》(即《御敵互相援助條約》),允許沙皇俄國在東北修筑中國東三省鐵路(中東鐵路),修筑鐵路所需枕木、電桿、建筑材料都就近取給。光緒三十年(1904年),黑龍江鐵路交涉總局與中東鐵路公司簽訂《砍伐木植合同》。據此合同,中東鐵路公司設立三處租借林場,濫伐森林。而大批的租借林場是俄國政府通過其財政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經營的林場,對清政府施加壓力,于光緒三十三年(1907年)與清政府簽訂的《伐木合同》條文中規定設立的。從此沙皇俄國得到了被視為鐵路生命線的中東鐵路沿線(主要在現黑龍江行政區劃內)的森林采伐權。

北洋政府對國有林十分重視,但山河破碎以及政局的動蕩,使北洋政府又無力經營東北森林。農林部鑒于東北國有森林資源豐富茂盛,沙俄和日本等帝國主義國家垂涎東北豐富的森林資源,利用不平等條約在黑吉兩省占有大量永久性的租借林場,而租借林場是清朝政府時期的林業經濟政策,不僅既成事實,而且涉及外交,交涉棘手。若長此任予放棄,則中國國防與經濟俱生為害,故而認定籌辦林政,應從中國最著名林區入手。農林部于1912年12月11日公布《東三省國有森林發放暫行規則》20條,以期合理經營此地區之天然林,增進國家收益,亦保水土之安定,國防之安全。1914年8月8日,農商部公布修正的《東三省國有林發放規則》。

二、租借林場和國有林場發放的內容

大批的租借林場是俄國政府通過其財政部直接控制的中東鐵路為了得到永久性的自己經營的林場,對清政府施加壓力。《歷代森林史略及民國林政史料》記載:北滿中東路一帶森林權之喪失,始于光緒三十年(1904年)由黑龍江鐵路公司與東省鐵路公司訂立伐木合同,茲摘錄如下:

“第一條:東省鐵路公司,在以下所指地段樹木內只有砍各項木植材料之權。

甲、路鐵自成績成吉思汗站雅克山站,鐵路兩旁各卅五華里各樹林。

乙、水陸在呼蘭河內之諾敏河東岸至呼蘭河西岸中間一帶樹林。其界限自此二岔河各至水源為止。

丙、水陸在松花江之北岸權林河中間一帶樹木。其界限自北二岔河各至水源為止。

第二條:鐵路公司按在以上所指地段內砍備木植材料,運至鐵路,核算價值,以每百分之八,認繳黑龍江省將軍衙門官庫票費,除鐵路公司外,凡附近農民亦得砍伐自用木材,唯如有人欲在第一條所指地段內另外砍售,須與鐵路公司商與,方可砍伐。

第三條:以上所指第一條地段內樹木,其如何砍伐,鐵路公司亦可允給商民砍伐,唯須由鐵路公司按運至鐵路核算價值。

第四條:以上第一條所指地段內樹木,其如何砍伐,鐵路公司自行設法布置……”[1]。

1912年公布的《東三省國有林發放規則》的主要內容摘錄如下:

東三省國有森林除林務局自行經營外得依本規則發放之;發放以林木為限;有民國國籍者都可承領。但關于國土保安和供公用的森林不發放。承領森林者須向林務局呈交承領書。經林務局許可后,須領取執照,并按擬伐木數量交納保證金。木材出山到埠后,由林務局查驗,按木植市價8%交納執照費,保證金如數發還。執照的有效期為1年。承領者侵越原定界限采伐時得給予處罰[2]。

1914年8月8日,農商部公布修正的《東三省國有林發放規則》。同《暫行規則》相比,增加以下內容:除中國人民外,依民國法律成立的法人也可承領森林。林務局收到承領書后進行核查,如無重復,再派員勘測,造具報告,呈農商部核辦。承領書除記載原定項目外,還要記載運輸設備和制材設備,并附承領地的圖說。承領森林每人不得超過200平方里。承領者應繳納勘測費。林務局勘測森林實況詳報農商部,如認為該處森林不能發放,原繳納勘測費還給一半。承領森林經農商部核準,由部注冊,發給部照。此照有效期至多為20年,期滿將照繳銷。承領人領取執照,按標準繳納注冊費。林木出山時,承領人應將所伐林木情況開單呈報各該處主管官廳查驗。林木出售時,承領人除遵守稅則繳納木稅外,應各按林木市價8%分別繳納山本和木植票費。轉讓已領林區須經農商部核準。轉讓執照的有效期,以原領執照為準,承領森林如已超過照載期限尚未著手采伐,則撤銷其承領原案,追回部照。承領人采伐林木時,每畝應保存天然下種母樹2—3株。采伐后的林地,除該管官廳認為不能開墾者外,承領人可按照國有荒地承墾條例承領開墾,這就規定了林地變為農地的合法性。

1920年6月9日,農商部再次修改《東三省國有林發放規則》。修改補充內容:采伐森林,原訂國際合同有特別規定者,在滿期以前繼續有效。農商部得于必要時收回已發放的森林,但不應損害承領人現有利益。承領森林人除稟請林務局勘測轉呈農商部核準外,也可稟請縣知事和其他林務機關勘測,報道尹、巡按使咨陳農商部核準。承領人提出承領書時繳納勘測費。承領森林經農商部批準即發給部照。部照有效期為20年,每年驗照1次。領照時按標準須繳納保證金。

三、租借林場和發放的國有林場的區別

租借林場是一種不平等條約的產物,帶有明顯的租借性質,不同于后來民國時期通過《東北國有林發放規則》發放的國有林場。主要表現在:

(1)這些租借林場的租借人都是外國資本家,早期主要是俄國人,日本人后來居上,這些租借林場明顯帶有殖民性;而《東北國有林發放規則》規定,國有林場發放只“限于中國人或中國法人”,發放的國有林場的承租人只能是中國人,這是兩種林場的最大區別。

(2)面積特別大,超過規定數字的幾倍,所有租借林場的面積究竟有多少,在當時的技術水平下,很難得到一個確切的數字。1915年的調查情況顯示僅中東鐵路沿線的租借林場總面積達到了12074平方公里,并不是全部的數字,只是分布在中東鐵路沿線的林場。如俄國巨商葛瓦里斯基所屬的林場,在1921年共有林場5處,面積為2008.6平方公里,1930年增加到7004.39平方公里。在利益的驅使下,外國資本家更是深入到大小興安嶺原始森林腹地建立租借林場。而國有林場的發放承領森林每人不得超過200平方里。

(3)租借林場的時間長,在合同上約定是20—90年,在中國喪失的情況下,實際上是無限期的;而《東北國有林發放規則》規定,“期限20年以內”,1912年頒布,止于1929年廢除,實際上實行了17年。

四、租借林場和發放的國有林場的危害及評價

清代晚期,在租借林場的“合法”掩護下,大批俄國資本家擁入中國黑龍江林區,依靠中東鐵路的運輸條件和其雄厚資本,大肆砍伐大小興安嶺森林。在這些租借林場內如何采伐?采取什么采伐方式?是無人過問的。所以已經采伐過的跡地,不是變成散生林地,就是變成荒原。其危害正如《北滿與東省鐵路》所載:“東部沿線25年前所謂林海者,今則極目遠望,偶見三五雜木,杳不可尋,雖山巔之上,間有叢生幼樹,也僅距鐵路二、三十里之地見之”。從這里可以清楚地看出,中東鐵路修建的前后十幾年的時間內,鐵路兩側的森林資源遭到了嚴重的破壞。《歷代森林史略及民國林政史史料》記載:“按東省鐵路沿線,昔日均為廣大森林被覆,自與東省鐵路公司訂立伐木合同后,迄今不過卅年,沿鐵路兩側五十里內森林,均已砍伐凈盡,近更向遠方采伐,有達百余里之遠者,此種現象,無非受不平等條約之限制;加以國人在昔不知森林之可寶貴,一任帝國主義之俄羅斯之要求,將大好森林,為附屬鐵路之供應品。是以中東路自開辦以來,舉凡枕木、建筑材、皆無償取自林中;其暴殄天物之尤甚者,則將良材,任意劈成板子,作為燃料。自通車以來,無論工廠、機車、站臺、事物所、道班房、及員司工人住宅等,……是以中東路一帶無限寶藏之森林,轉瞬間已蕩然無存,言至可痛惜也”[1]58。由于受到殘酷掠奪,黑龍江的原始森林受到嚴重的破壞。

《東三省國有林發放規則》頒布以后,短短幾年時間,僅黑龍江發放的國有林林場就達到了72處(尚不包括吉林省今屬于黑龍江的林場),再加上不平等條約發放的租借林場,發放林場的數目更多。使黑龍江的森林資源在法規的保護下,遭到了全方位的合法破壞。從上文《東三省國有林發放規則》的內容看,根本看不到“經營與管理”的字樣,只有“國有林發放”的字樣。在幾經修改的《東三省國有林發放規則》中只有第十七條提到“林地一畝,存留樹木二株到三株,前項存留樹木,以直徑在一尺以上,樹干正直為限。”說明發放的目的不是把東北國有林如何經營好,使森林資源得到延續和發展,林業更加振興,而只是繳收一點這個稅,那個費而已。而木商為了得到部里發放的部照,大大小小的官吏,敲詐受賄的事情常有發生,損公肥私是普遍現象。

由此可知,政府都無法經營的事業,指望民間商人代替政府來管理、經營則更不可能。商人的本性是唯利是圖,其繳費獲取經營權利,是為了賺錢,“經營管理”只不過是一個幌子,其實質就是獲取采伐權;從幾經修改的《東三省國有林發放規則》中關于“保證金”的規定也可以看出,所謂“保證金”是指承領者領取執照后,如在一年內尚未著手采伐,則執照作廢,保證金不發還,即保證金是必須采伐的擔保。同時《東三省國有林發放規則》規定“國有林發放只限于中國人或法人”,我們知道,森林的投資回報周期時間長,風險大,讓資本實力有限的中國商人去經營管理根本是不可能的事情,更何況在軍閥混戰的動蕩年代了。既然中國政府和中國民間資本無力經營國有林,能否指望外國資本家呢?眾所周知,以沙俄和日本為首的外國資本家來中國的目的,不是來幫助中國發展林業經濟,而是來掠奪森林資源和賺取財富,骨子里就沒有這種意識,那種“剃光頭”、“拔大毛”的采伐方式更令人吃驚,其破壞程度遠超過中國木商。

1896年黑龍江的森林面積在4000萬公頃以上,而1949年前后森林面積只有1670多萬公頃,50多年的時間森林面積損失竟達60%以上,豐富的森林資源在短期內發生了劇變[3]。造成近代黑龍江森林面積和蓄積量銳減,帝國主義的侵略是最主要的原因。除此之外,晚清以后的政府在其頒布的各項林業經濟政策中也加劇了黑龍江森林資源的減少,作為國人也應該進行反思。

參考文獻:

[1]陳嶸.歷代森林史略及民國林政史料[M].南京:金陵大學農學院森林系林業推廣部,1934:54-55.

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關鍵詞：農村金融；金融體系；行政抽取機制；金融政策

以1979年2月國務院發出[79]56號文，恢復中國農業銀行為標志，中國已經進行了30年的農村金融體制改革與建設。在這30年中，中國的農村金融體系與中國經濟改革、中國金融改革相伴隨，尤其是與中國資金的供求形勢變化相伴隨，經歷了兩個明顯的發展階段。本文將在以政府主導金融發展為基本體制背景，以資金余缺狀況為劃分依據，將農村金融體系的形成和變革，置身于整體經濟和金融改革的總體背景下，來闡述其形成和發展邏輯。

一、資金短缺條件下的儲蓄動員機器

在1996年之前，中國的資金供求形勢，一直是非常緊張的。按照錢納里的理論，中國是典型的國外和國內資金“雙缺口”的發展中國家。在這種情況下，農村金融機構在整個國民經濟和金融發展過程中，主要扮演儲蓄動員機器的角色。

實際上，自計劃經濟時期，包括農村金融在內的整個金融體系，都是按照二元經濟和二元金融的邏輯，圍繞城市工業化建立和發展的，是一種城市偏向性(city—bias)的金融安排。當時的中國金融體系，實質上是如林毅夫等所言的因推行“重工業優先發展策略”而內生出來的一種融資制度安排。這一融資制度的中心，是為發展重工業籌措、配置資金。這樣的制度安排，由計劃經濟時期，一直延續到1978年之后。

1978年后，市場的逐步放開和各個地方對經濟增長的追求，使得資金短缺，更加成為發展的瓶頸。作為金融中介的各類金融組織，延續并強化了儲蓄動員功能。筆者曾經發表了多項研究，說明了在資本短缺的基本背景下，大量資金在中央政府主導的金融縱向分割和地方政府主導的金融橫向分割下，流向了國有工業部門。在政府的金融控制下，長期金融發展讓位給短期經濟增長，使得金融功能財政化，金融機構扮演起“第二財政”角色：在動員儲蓄過程中，替代稅收收入功能；在資金貸放上，替代財政支出功能。因此，金融機構在農村的活動主要是為了城市部門工商業發展動員儲蓄。正式金融安排的動員儲蓄目的，必然與農村非正式安排可能產生的儲蓄分流發生沖突。于是，在政策設計者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平競爭，而非垂直合作關系。壓抑民間非正式金融組織的發展，以確保農村正式金融組織儲蓄動員功能的發揮，就是這段時期金融政策演變的重點。

從“政府與市場關系”、“中央與地方關系”的角度，描述了中國農村金融發展的特殊邏輯：中國農村金融體系的建立和發展，來源于中央和地方政府動員儲蓄，為工業化、城市化動員儲蓄和方便政府控制的需要，而非基于解決農村融資困境的基本問題。由此，使得農村金融安排成為中央和地方政府動員儲蓄的機器，資金外流、農村“失血”是這種制度安排的必然。

可見，在20世紀50年代確定以重化工業化作為國家目標之后，為了獲得工業化最稀缺的要素——資金，國家對金融業采用了完全壟斷的方式，控制由鄉村到城市的所有金融機構網點，動員一切可能的力量(當然包括資金)，進行國家工業化的努力。周立、胡鞍鋼的研究顯示，1970年代末以來的改革，使得金融控制的方式發生了轉變，由于改革本身就是將經濟自利還給民間的過程，這一過程也自然伴隨著國民財富的轉移——由“集財于國”到“散資于民”。原來由政府集中控制的資金，在改革后散布在民間的各個企業和居民手中。這使得中央財政能力大大下降，逐漸變為“弱財政”。經濟改革和轉軌的需要，要求中央政府必須要有強大的動員和支配資源能力。為了收集民間資金，中央政府以組建國有獨資專業銀行和拆分中國人民銀行為主要標志，建立了一個以工、農、中、建四大國有銀行為主體，以行政區劃為網點分布原則的強大的金融部門，自上而下地將觸角延伸到各個民間部門，去替代利稅上繳的計劃制度安排，重新集聚財富，將儲蓄轉化為投資，這啟動了中國金融業的大發展，帶來了金融資產的迅速膨脹(“高增長”)。但是，由于資金配置不是依據市場原則，而是依據中央政府的財政投資安排，出現了發展經濟學中所言的“沒有發展的增長”(“低效率”)。例如，在1980年代至1990年代中期的專業銀行體制下，每一家專業銀行都對準相應的行業和地域，互不混淆，形成了金融縱向分割的局面。直到地方政府介入金融發展時，這一局面才有所打破。

1984年投融資體制改革以前，地方政府并沒有控制金融機構的沖動，因為在集權經濟體制背景下，財政遠遠比銀行更重要。當時國有金融體系的縱向分割基本上是中央政府的一手安排，各地龐大而均齊的銀行科層組織結構，明顯地帶有中央政府自上而下著意安排的痕跡。但伴隨中央財政能力的下降，中央計劃內安排的資金越來越不足以繼續支付地方投資建設所需的資金，地方政府在財政包干制下，也開始有意識地減少其稅收努力，使得基本建設投資體制不得不由財政撥款轉為銀行貸款(“撥改貸”)。投融資體制的改變，使得地方政府將關注對象，由財政轉向了銀行。于是，地方政府開始加強對當地金融機構的控制。一方面，它們竭力控制國有銀行在當地的營業網點(國有銀行和新興的專業銀行也有在各地鋪設網點的沖動)，另一方面，自行組建各類信托投資公司、證券公司等，并爭取在本地設立融資中心、證券交易中心等，力圖最大程度地動員本地儲蓄，讓本地儲蓄用于本地投資，盡力爭取吸引并利用外地資金。其后果是，各類國有金融機構在各地網點迅速膨脹的同時，由地方控制的各類金融機構甚至非法融資機構遍地開花，出現了各地方激烈的“金融競賽”局面，將金融機構又橫向分割為塊塊。地方政府介入金融發展過程后，各地區經濟發展普遍出現了這樣一副景象：地方官員的升遷競爭主要表現為地方政績競爭；地方政績競爭主要表現為經濟增長競爭；經濟增長競爭主要表現為投資競爭；投資競爭主要表現為金融資源競爭；金融資源競爭主要表現為金融機構競爭。由此，以“銀行多過米鋪”為標志，進一步推動了中國金融規模的“高增長”，但也加劇了資源配置的“低效率”。

政府對金融業的控制，使得金融機構發揮的主要是動員儲蓄，而非資源配置和風險管理的功能。設在農村的金融機構尤其如此，農村正式金融部門在吸收儲蓄上，必然與非正式部門發生競爭，而非正式部門吸收的儲蓄，并不會像正式部門那樣，可以通過行政命令和資金劃撥，朝向政府意愿的投資方向放貸。因此，政府和正式金融部門都有打壓農村非正式部門發展的沖動，而正式金融部門動員的儲蓄，又大部分流出了農村社區。所以，資金短缺形勢下，農村金融體系出現了“雙重失靈”——“市場失靈”和“政府失靈”同時并存。“三農”領域，則出現農業缺投入、農村缺資金、農民難融資的農村金融困境。

二、儲蓄動員角色的體制背景

農村金融體制之所以呈現上述邏輯，與計劃經濟以來政治經濟體制安排的宏觀背景密不可分。這要從中國傳統體制形成邏輯的分析中，進一步探尋其發展(見圖2林毅夫等做出的分析框架)。

在20世紀50年代以“一化三改”為標志的社會主義改造完成后，中國的大規模的工業化才開始真正起步。而獨特的歷史背景和社會意識形態，使中國的社會主義工業化道路，與早期資本主義國家的工業化道路，有著重大的區別。這種區別最主要體現在資本原始積累方式上。

早期資本主義國家資本的原始積累，一是靠類似“羊吃人”的圈地運動把農民趕出土地，強制發展資本主義大農業，同時給現代化工業的建立提供勞動力和原材料的準備；二是靠海外殖民掠奪，擴大原材料來源和商品銷售市場。這兩種資本積累手段在后來進行工業化的國家，尤其是社會主義國家，不可能采用。那么工業化的原始資本積累由何而來?首先提出社會主義資本原始積累問題的理論家是蘇聯的“托洛斯基派”葉·阿·普列奧布拉任斯基，他認為社會主義原始資本積累是在“國內外市場相對隔離”的條件下，通過“不同經濟成分之間的不等價交換”所得到的“來源于國營經濟綜合體之外的物質資源的積累”，“這種積累在落后的農業國中應當起非常重要的作用”。盡管當時普列奧布拉任斯基的理論遭到斯大林的嚴厲批判，但通過國內不等價交換積累原始資本的方式，在蘇聯的工業化過程中實際上被采用了，并且成為其他社會主義國家積累原始資本的通行方式。

按照林毅夫等的分析框架，1949年以后，中國在極低的工業化起點(人均國民收入僅為50美元)上開展大規模工業化建設，同樣面臨著資本原始積累問題。為了服從這種重化工業優先的發展戰略，中國建立了一套類似于蘇聯，又有很強中國特色的一整套高度集中的計劃經濟體制，通過“低利率”、“低匯率”、“低工資”、“低農產品與原材料價格”等價格扭曲政策，實現了“高積累”，設置了一套維持“不等價交換”的資源計劃配置制度，來推進中國工業化的進程。由于當時中國的國情狀況就是所言的“一窮二白”，而國家經濟最主要的支撐是農業部門。于是，一系列不等價交換的體制剝奪的對象最終自然轉向農業部門。

在工業化起步和推進過程中，中國為何要扭曲價格，以推進工業化進程呢?原因在于，重化工業優先的趕超戰略需要動員大量社會資源，而中國當時經濟剩余主要來自農業，數量少、分布分散、政府在農村的稅收能力低。為此，需要有一套不同于市場調節機制的宏觀經濟政策環境，使資源的配置有利于重工業發展。具體地說，就是要人為地降低發展重工業的成本，同時提高資源動員能力，包括為重工業發展提供廉價的勞動力、資金、原材料，以及進口設備和技術。為此，就要全面排斥市場機制的作用，人為扭曲利率、匯率、原材料、勞動力等各種生產要素與產品的價格。最終建立起一個資源的計劃配置制度，在微觀經營體制上，城市部門表現為國有工業企業，農村部門表現為。由此帶來的產業結構失衡、效率低下、農村部門的凋敝，是制度安排的必然結果。農村金融體制，自然也服從這樣的發展邏輯，成為為工業化、城市化積累低成本資金的必然安排。

即使在1978年以后，多次農村金融體制改革，也都是在支援“三農”的名義下，壯大了為城市工商業發展動員儲蓄的基礎。以“一國兩策，城鄉分離”為基本特征的一系列制度安排，不僅使得金融供給遠遠不敷農村金融需求，反而使農村地區出人意料地成為金融資源的凈供給者。農村金融供求表現出了總量和結構的明顯失衡。農村建設和發展沒有完成“非農化”，農村資金卻一直在“非農化”，農村金融機構似乎成為農村資金的大漏斗，它們在農村吸收儲蓄存款而對農戶和涉農企業的貸款相當少，甚至不少地方的商業銀行根本就不對農戶和涉農企業發放貸款。從短缺經濟角度看，一系列的制度安排，使得中國農村金融的供不應求成為常態，農村發展也長期處于“負投資”的狀態。面對總量越來越大，結構越來越豐富的農村金融需求，制度安排的農村金融供給卻一直是剛性，甚至是相對萎縮的。

三、資金形勢的方向性轉變

資金短缺和政府的金融控制同時并存的條件下，金融機構下鄉的主要目的，是動員農村儲蓄，然后配置到投入產出比高的非農領域。所以，一家家設在農村的金融機構，成為把農村資金抽取到城市的一根根管子。農業銀行、郵政儲蓄如此，連所謂的“支農主力軍”——農村信用社，自1970年代以來，實際上也一直是向農村“抽血”的主力軍。中國人民銀行調查統計司1992的數據和《中國農村住戶調查》1996年的數據顯示，自1970年代開始，農村信用社對農村的貸款余額就持續小于農村的存款余額(即貸／存比小于1)。1980年代貸／存比大體在1／2左右，1990年代大體在2／3左右。其中，1995年農戶儲蓄僅有22％用于農戶貸款。即農民似乎在“自愿”地把資金讓渡出去，以至于農村存貸差成為各家金融機構爭奪的對象。1990年代中后期的銀行商業化改革，使得各家金融機構出于成本收益考慮紛紛撤出農村市場，此時就留下來在城市里沒有大本營的農村信用社，它被多次強調恢復合作制，并冠以“支農主力軍”的名號。但實際上，農戶從農信社獲得的貸款仍不足其向農信社存款的1／3，這種狀況一直延續至今。

事實上，在資金短缺時代，農村金融改革幾乎沒有成功的條件，作為置身于整體經濟和金融體系中的弱勢金融組織，農村金融機構只能扮演儲蓄動員機器的角色。這導致了農村“缺血”現象日益突出，農村資金不斷“凈流出”，使得中國農民事實上在集體“扶富”，成了資金的凈供給者。

但是，資本短缺的狀況，在1990年代中期，發生了方向截然不同的變化。自1996年起，中國金融體系的資金，由短缺走向連年過剩，主要體現在金融機構由貸差到存差的轉換上。

由圖3可見，1978-1995年間，人民幣存貸款一直處于貸差狀態，在1987年，貸／存比達到最高(140.7％)，當年貸差為2144億元。1991和1994年，貸差都超過了3000億元。但1996年開始，貸差轉為存差，而且連年大幅度上升。貸／存比低于1，連年大幅度下降。比如，人民幣存差增長率由2004年底的28.84％提高到2005年6月底的38.81％，人民幣貸／存比由2004年底的73.65％下降至2005年6月底的69.18％。超過30％，即8.5萬億元資金處于閑置狀態。2006年一季度，貸／存比進一步下降到68.3％，9.2萬億元資金處于閑置狀態。到2009年5月，金融機構的貸／存比進一步下降到66.3％的歷史低點，存貸差已達18.4萬億元，相當于2008年底城鄉居民人民幣儲蓄的85％，或者農村居民儲蓄的4.5倍。即使考慮存款準備金、備付金、銀行投資結構轉變等因素，流動性嚴重過剩，巨額資金滯留在金融體系內部，是一個基本的事實。

資金供求形勢的逆轉，為農村擺脫以往單純向農村“抽血”的不合理政策安排，留下了騰挪的空間。至少，農村的資金回流，不再影響城市工商業的資金總量了，所以，也就沒有一直以來必須響應“有余糧賣給國家，多儲蓄支援建設”政策口號的必要了。在此背景下，各項鼓勵解決農村融資難題的政策，也開始出臺了。

四、資金寬裕條件下的政策調整

1996年以來的資金寬裕，使得中國金融體系內部的流動性不斷堆積。進入2000年后，流動性過剩的特征已經十分明顯，資金空轉，引發了許多爭議。雖然中國還沒像日本那樣，步入了凱恩斯所言的流動性陷阱，但政府、央行以及監管部門多次調控的乏力，凸現了中國正罹患著流動性綜合癥。就資金供求結構失衡的狀況而言，我們不妨把它叫做流動性悖論：在國民經濟體系內，金融部門流動性過剩與企業部門流動性不足同時并存；在企業部門內部，大企業流動資金供給充裕與中小企業流動性不足同時并存；在金融部門內部，大銀行流動性過剩與中小金融機構流動性不足甚至流動性危機同時并存；就農村和城市部門而言，城市流動性過剩與農村流動性嚴重不足同時并存；就區域而言，東部發達地區流動性過剩與中西部地區流動性不足同時并存。

周立曾經分析過，流動性過剩與農村流動性危機并存的基本原因，是長期以來城鄉不等價交換帶來城鄉經濟失衡的結果，是片面扶持正式金融體系壓抑民間金融的結果。更深層的原因，則與資本雇傭勞動的產業體系在全球的擴張，以及在中國更加走向極端化有關。

但無論怎樣，資金過剩和流動性悖論的出現，都為解決農村融資問題，提供了前所未有的寬松金融環境。于是，中國政府的各種意圖解決流動性悖論的政策，在不斷地出臺。自1978年以來，中國農村金融體制的歷次政策變化有三大特點：一是以正式金融機構為主，極少為非正式金融出臺相應政策，即使出臺，也是打壓性的，如《民法通則》對于民間借貸，尤其是高利貸的規定，以及1998年7月《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》的出臺。二是以農信社為主，尤其是1996年行社分家之后。三是自上而下安排，由關注動員農村資金，到關注農村資金回流，但最終還是落得“一農難支三農”的結果。進入21世紀起，諸多政策，都是朝向解決農村融資困境的方向的。比如，2004-2009年，已經連續6個中央1號文件，強調農村融資問題的重要性，以及改革農村金融體系的決心。

五、農村資金短缺依舊

金融系統內部的存差十年來不斷累積，以至于如何處理流動性過剩，成為一個世紀難題的時候，農村融資難題，卻似乎愈趨嚴重。由“三農問題”成為共識，再到將其提到“重中之重”的高度，最終推出“新農村建設”的這十年間，政府、央行及金融監管部門，已經針對農村融資難題，出臺了一批又一批的政策，推出了一個又一個以“支農”名義成立的金融組織，也給出了前所未有的各項優惠政策，但農村資金短缺卻依然照舊。普通農戶想得到最基本的“存、放、匯”金融服務，也近乎無路。這體現在：

首先，農戶貸款覆蓋面小。依據多個調查報告，農戶貸款占農戶有效需求的覆蓋面，基本上不超過一半。若計入全部農戶，得到貸款的比率，可能僅僅三成。還有大量的農戶，連存款和匯兌等對金融部門而言毫無風險的金融服務，都不能得到。

其次，農村短缺總量巨大。農村金融缺口龐大，也是一個基本事實。據估計，到2020年，中國的新農村建設，需要新增資金15-20萬億元，以2006年用于新農村建設的3397億元，2007年的4317億元衡量，資金缺口之巨大，可以用杯水車薪形容。必須要金融部門彌補這一巨大缺口。可是，直至2009年5月，短期貸款中的農業貸款余額僅2萬億元，占全部貸款余額的比重，僅5.66％，如何才能填補這一巨大缺口?

農村金融和農村經濟是共生、共存關系，而三農又是需要服務和支持的機體，那么，在新農村建設中，強調金融支持，是理所當然的。但是，如果機體本身并不能帶來足夠的產業利潤，以支持金融利潤。金融支持要么就是赴湯蹈火，要么就是空喊口號。實際上，金融機構更愿意空喊口號，而不愿意赴湯蹈火。數據表明，1998年以來，所有的涉農貸款，占全部貸款的比重，一直在10％上下，這和11％－12％的農業產值占比，基本匹配，卻和60％以上的農村人口和50％的農業勞動力比重，極不匹配。這一配比顯示，貸款資源的配置，基本上是按照效率，而非公平的維度配置的。從金融角度看，這是理所當然的，因為金融業就是配置資源的，如果農村經濟不景氣，農業產業沒有利潤，那么，就沒有足夠的產業利潤去支撐金融投資，只有農村經濟有活力了，才有可能容納更多的金融資本。所以，在中央三令五申，一個個新型農村金融組織在多元化競爭性市場的旗號下成立的過程中，對農村的貸款規模卻相對穩定，而非增加。這也表明，現行制度安排下，市場金融在農村金融中的力量，基本上用盡了。指望一個多元化競爭性金融體系在農村的建立，去解決農村融資難題，實在是開錯了藥方。這不僅對農村融資的解決有害，也帶來了對農村金融機構有害的水平競爭格局，是一個“雙輸”機制。

十多年來，中國的流動性過剩和農村流動性不足，以及農信社流動性危機同時并存的現實，已經清楚表明了，市場金融不能單獨解決農村金融問題。一個龐大的、內生于農村社區的合作性金融體系，以及界定清楚的政策金融體系，必須建立起來，并與市場金融體系相伴隨，去適應農村資金的多樣化需要。在沒有弄清楚農村經濟基本性質的情況下，一廂情愿地將其定位為市場經濟，并推出市場金融與其相適應，是政策誤判的關鍵因素。

六、如果欲支農、功夫在農外

本文通過對中國農村金融體系30年改革與發展的回顧，試圖說明農村金融體系形成的體制原因和農村金融安排的復雜性。

實際上，如果中國不能建立一個有利可圖的農村經濟，不能將農村金融根植在健康的農村經濟機體上，資金離農仍是必然。我們的努力，充其量只能是體制內的零敲碎打。我們只是得到了一些短期的、局部的、技術含量比較強的改良方案，并不能解決農村融資的根本難題。原因在于，我們一直沒能認清中國農村經濟與社會的基本特點，天真地認為市場能徹底解決農村融資問題，就像相信市場化能解決農業經濟問題，產業化能解決中國農業組織化問題一樣。市場金融，充其量只能滿足農村有較大利潤空間，并有還貸保證的那一部分融資需求。這些融資需求，多來自富裕的農村和富裕的農戶。因此，它只是“草尖金融”，絕不可能成為“草根金融”。市場金融“嫌貧愛富”是必然的。我們不能因此而指責市場金融機構，因為市場金融本身就是做“優勝劣汰”工作的。要質疑的，是相信市場萬能論的制度設計者和他們做出的制度安排，是不顧農村基本社會環境和融資規律，空降一些制度讓農村部門和金融部門執行的機構和人士。

當前的農村金融改革方案，多還停留在市場邏輯之內，寄希望于不同的市場化主體，能進入農村金融市場，加大農村金融競爭，以競爭來換取更好的金融服務。依筆者的判斷，恰好與這種思路截然相反。當對農村的金融排斥一直存在、農業的產業利潤率一直低于二三產業、小農經濟依然延續、小農依然分散經營的時候，靠農村部門或金融部門自身去解決融資問題，都是無解的。鋪設到農村的市場金融組織，要么繼續爭奪優質客戶的“草尖金融”活動，漠視大多數小農的金融需求，要么累積虧損，最終變為央行下一步要救助的對象。

若從更本質的角度講，一個個鋪設到農村的市場金融組織，對農村發展的長期損害，可能大大超過農村融資量擴大的短期得利。當我們已經知道，農村的儲蓄通過一根根金融管道，被抽出農村的時候，我們說農村患了資金集體扶富的“失血癥”。但當一個個外生于農村社區的市場金融發放一筆又一筆小額貸款的時候，他們又把農村本已經微薄的產業利潤進一步吸出農村，使農村進一步患上“敗血癥”。如若我們又在沒有考慮農村社區內生的金融安排時，就將農村利率放開，那么，追求短期流動性獲利的金融資本，會將農村利潤最大限度地刮走，使得農村經濟難再有復蘇的那一天。當前農村所需要的，是將農村儲蓄留在農村，并且將產業利潤與金融利潤都留在農村的內生于農村社區的金融安排，外來的金融組織，如果要達到名曰“支農”的目的，只需將資金批發給農村社區合作金融組織即可。只有這樣的垂直合作型金融安排，而不是目前的水平競爭型金融安排，才能對緩解農村融資饑渴癥，有一定幫助。

當然，上述的建議，還僅僅在現有體制內，做出一些修修補補的改良性的努力。如果不能改變農村發展的市場條件，就不能改變農村資金利用上的高風險、低利潤格局，也無法使農村獲得比城市更為優越的信貸條件，也就無法徹底改變資金流向，從根本上解決農村融資難題。在資本雇傭勞動的整體框架內，在自由貿易的叢林法則下，農村經濟仍會陷入在弱肉強食的狀態，農村金融自然還處于無解的狀態。

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