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一、對當前黨員行使監督權利情況的基本評估

1.黨員行使監督權利逐漸踴躍，形式趨于多樣化

(1)黨員對尊重和保障自身民主權利的要求逐漸提高。被調查者中94.30%的人認為應該保障黨員民主權利，但認為實現程度好或比較好的只占30.21%，認為實現程度差或很差的則占17.33%。可見，黨員民主權利的實現程度還很有限，同時也反映出黨員對權利的訴求在明顯提高。

(2)黨員對行使黨內監督權利的要求普遍增強，行使監督權逐漸踴躍。第一，對行使監督權利的認識逐步提高。從近幾年對社會公眾最關心的社會問題的調查情況看，反腐倡廉一直高居榜首，充分說明群眾痛恨腐敗、渴望廉潔政治的普遍訴求。被調查黨員相當一部分（占38.01%）認為嚴懲腐敗就要加強對黨的組織及其干部的強力監督，而要加強監督，就離不開黨員行使監督權利。第二，對行使黨內監督權利的要求逐步增強，行使監督權逐漸踴躍。《黨章》明確規定了黨員的基本權利，但現階段黨員的權利訴求具有不平衡性。被調查黨員認為最需要實現的權利依次是知情權（占49.64%）、參與、表決權（占34.30%）、監督權（占31.55%）、選舉與被選舉權（占22.70%）、批評、建議權（占21.15%）、申訴、控告權（占12.47%）等。雖然這些權利的實現都與黨內監督有關，但明確將監督權列在第三位，足見黨員要求行使監督權利的普遍愿望。

(3)黨員行使監督權利的形式逐漸多樣化。當前廣大黨員行使監督權利的形式呈多樣化趨勢，大致有如下五種常見的形式。其一，“交流式”。有的黨員或口頭或書面或在網上以BBS形式向黨組織反映群眾意見和要求，維護群眾的正當利益。有的在黨的會議上有根據地批評黨的干部和黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點和錯誤。有的積極配合紀檢機關調查取證。特別是工作在經濟監督、權力監督、輿論監督等部門和各行政執法單位的共產黨員在依法履行各自職責的同時，以不同形式向紀檢監察機關報告其掌握的違紀線索，行使監督權利。其二，評議式。廣大黨員能積極參加評議黨員領導干部活動。本調查中，對有缺點錯誤的同志能“大膽”或“含蓄”提出批評意見的達70.95%。其三，提案式。有的黨員通過專題調研，以建議或議案的形式行使監督權利。其四，研究式。工作在理論研究戰線的黨員則以理論成果形式行使監督權利。其五，舉報式。一些黨員通過口頭反映、書面信訪、舉報電話、電腦網絡等不同形式向紀檢部門積極舉報，行使監督權利。這是當前黨員主動行使監督權利、履行監督主體義務的最重要形式。

2.當前黨員行使監督權利過程中存在的障礙

(1)思想認識上的障礙。第一，一些領導干部擔心維護黨員監督權利影響其既得利益。有的擔心影響其政治前程和仕途升遷，有的擔心影響其經濟利益。第二，黨員普遍擔心行使監督權招致打擊報復。黨員進行批評建議等一般性監督的效果往往不明顯或不直接，而進行舉報和調查作證這種實質性的監督又普遍擔心遭打擊報復。本調查中向紀檢機關舉報過違紀違法問題的黨員只占6.07%，稍大于其他人士比例（5.23%）。黨員如果舉報，大多選擇匿名方式（占65.28%）。其原因主要是“怕打擊報復”（占62.44%），還有的“擔心紀檢機關泄密”（占32.89%）或“不愿暴露身份”（占27.10%）。“不愿暴露身份”主要還是擔心泄密而遭打擊報復。

(2)體制機制上的障礙。第一，缺乏充分知情權作基礎使黨員監督難以進行。本調查顯示，黨員及基層干部普遍認為對黨內事務特別是重大事務知情很有限，認為自己“知道”的只占15.92%，只“知道一些”的占71.45%，“不知道”或“無從知曉”的占12.47%。對黨務公開，認為“現在已經做得很好”的只占12.35%，認為“重要的沒公開，次要的公開了”的占62.72%，認為“黨內秘密太多，黨務公開嚴重不足”的占18.84%。特別是對高層官員更不知情，對其監督更難，舉報更少。正因知情有限，認為對干部的使用“有發言權和監督權”的只占24.93%，“沒有”（包括“無從知曉”）的占67.72%。知情權是所有權利之首，沒有知情權作基礎，監督就無從談起。所以，黨員將知情權擺在權利訴求第一位，應該說是符合實際的。當前，群眾極為痛恨的黨內腐敗現象特別是吏治腐敗（司法腐敗只是吏治腐敗的延伸和表現形式）得不到有效遏止，與黨員對黨內重要事務如干部任用等情況的知情度低而不能進行有效監督密切相關。

第二，對黨員權利保障不夠使黨員監督困難。當前黨內民主還不健全，黨員切實行使監督權的安全平臺較少，成本較高，向紀檢機關舉報風險很大。《黨章》及《黨員權利保障條例》明確規定黨的各級委員會及其工作部門、紀委及各級領導干部是保障黨員民主權利的主體，而實際調查顯示，侵犯黨員民主權利的恰恰主要是黨內處于強勢地位的黨的組織和干部（占79.13%）。黨員認為當前保障自身權利主要依靠對象的次序是：黨的基層組織（占37.45%）、黨中央（占30.83%）、地方黨委（占27.88%）、紀檢機關（占15.58%）、自己（占15.53%）。黨員普遍認為保障黨員權利一要靠中央頒布好的政策法規，二要靠各級組織貫徹執行。監督條例明確規定各級紀委是“黨內監督的專門機關”，再一次強調其“保障黨員的權利”職能，實際上群眾卻認為這是紀檢機關履行最差的職能（按其履職最好排列：“教育”占55.37%，“懲處”占17.64%，“監督”占8.74%，“保障”占5.84%，“空項”占12.41%。“空項”指答卷者認為紀檢機關沒有履行得最好的職能）。同時，在黨員民主權利受到侵犯時很難得到及時救濟。本調查顯示，黨員權利受侵害請求紀檢機關保護時，認為紀檢機關“積極介入實施保護”的占18.14%，認為“雖介入但無能為力”的占27.55%，有28.32%的人根本就沒想到請求紀檢機關保護，與紀檢機關“沒有聯系過”。

二、對策建議與思考

切實落實黨員監督主體地位，全面激活黨內監督資源，不僅需要加強教育，也需要以嚴懲腐敗的實際行動來鼓舞廣大黨員的反腐斗志。關鍵是要從體制機制改革入手，為廣大黨員充分行使監督權提供制度保障和安全平臺，使黨員真正成為黨內體制性主人。

1.大力推進黨務公開以確保黨員知情權是實現黨員監督權的基礎

“秘密是民主的敵人。”《黨內監督條例》正式確立了“重要情況通報和報告”制度，其出發點是為貫徹落實民主集中制、用制度保障黨員和各級黨組織享有充分的知情權，以利于監督權的落實。其實，黨員行使知情權的過程，也是對黨內事務進行監督的過程。所以，應盡快出臺黨務公開的相關制度（可列入《黨內選舉條例》的相應章節），規定公開的具體內容、時限、方式、范圍、執行主體及其監督保障措施，紀檢機關對實施情況進行嚴格監督，使黨內每一重大事務讓黨員特別是黨代表切實參與，明白就里，經得起黨員特別是黨代表的詳細詢問，確保黨員知情權。黨務公開必須發揮媒體的作用。故期待國家盡快出臺《國家新聞法》、《信息公開法》等法律法規，以使黨務公開依法依紀規范運行。

2.理順黨內權力授受關系是實現黨員監督權的關鍵

黨內權力授受關系不清，法理依據不足，是妨礙黨員行使監督權的最大障礙。尊重和保障黨員監督權的前提是理順權力授受關系，使黨員權利得到基礎性的制度保障。

(1)規范黨代表的選舉是前提。理順黨內權力授受關系的核心是實現權力授受運作制度化。授權的主要形式是選舉。黨內選舉良性運作的基礎是黨代表選舉的規范化。本調查中被調查黨員“知道”本選區黨代表是誰的占42.52%，“不知道”（包括“沒聽說過”）的占52.70%，認為“是誰都一樣”的占4.29%。認為本選區黨代表“能夠”代表自己利益愿望要求的占20.26%，認為“不能夠”代表的占33.44%，“不知道”能否代表的占45.58%。與黨代表“經常聯系”的占6.07%（包括自己是黨代表以及與黨代表是親朋關系等情況在內），“從沒聯系過”的占64.33%，“有時聯系”的占20.37%，“聯系過但不是反映情況”的占8.79%。顯然，黨代表被認可的程度并不高，這勢必影響黨代會及其選舉的權威性，進而影響選拔工作的嚴肅性。所以，當務之急是規范黨代表的選舉，以推進黨內選舉有序進行。

(2)完善選舉選拔規則是關鍵。客觀地講，當前黨內選舉實際上落后于人大選舉，規范化競爭性的選舉在黨內并未展開，特別是主要領導干部選舉的實際操作過程中還存在著很多不規范不透明的現象，往往不能充分體現選舉人的意志和意愿而流于形式，如“內定”選舉、等額選舉、“超期”選舉、該選舉而直接任命、任期中隨意調動等現象時有發生。顯然，改革和完善黨內選舉制度，出臺權威的《黨內選舉條例》，在黨內通過制度化的選舉建立理性的代謝機制已刻不容緩。在理順黨內“選舉類”干部權力授受關系后，再按照相應條規理順黨內“選拔類”干部的權力授受關系，并建立與選舉制度相配套的彈劾罷免制度。惟有如此，方能確保權源運作在政治法理邏輯之上，為黨員監督權利的落實奠定制度基礎。

(3)改革和完善黨內權力結構是保障。在當前實行“議行合一”的黨委領導模式下（注：李永忠：《關于改革黨委“議行合一”領導體制的思考》，《中國黨政干部論壇》），黨內立法權、執行權集于黨委一身，監督機關又在其領導之下，集黨內三權于一體的黨委，成了一級黨組織中惟一的領導機關。黨內權力結構失衡，勢必影響黨內民主和黨內監督的順利進行，難以保障黨員的監督權利的順利行使。要正確處理好黨內“三會”（黨代會、執委會、紀委會）的關系，應在黨內逐步建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，進一步明確黨代會是黨內最高權力機關，行使最高決策權和最高監督權，執委會（黨委會）行使執行權，紀委會是專門監督機關，在黨代會閉會期間行使監督權。這樣，紀檢機關就能夠作為一個獨立的權力主體切實行使其最基本的職能即保障職能，確保黨內監督真正到位，保障黨員監督主體地位真正落實。

3.構建履職安全平臺是實現黨員監督權的重要舉措

(1)規范黨代表權責，使其成為黨員行使監督權的安全平臺。黨員行使監督權最安全最可靠最現實的“平臺”莫過于各級黨代表，他們是黨員的代言人，理應成為黨員與各級黨組織溝通的橋梁和紐帶，每個代表都應成為流動的溝通平臺。他們應將黨員對權利的訴求、對黨內工作的意見、對腐敗分子的舉報等向黨代會或紀檢機關及時反映，又將處理結果及時反饋給廣大黨員。這樣，既能保證黨員的知情、參與、監督等權利，也可使紀檢機關獲取源源不斷的監督資源和動力，更可有效地保護監督者。同時，只有黨代表及黨代會才能有效地監督監督者，特別是對黨委內部的泄密者實施嚴厲打擊。為完善黨代表工作機制，充分發揮黨代表作用，可以借鑒香港的做法。在香港，如果選區的選民兩周內找不到議員進行溝通，該議員就有遭譴責或被罷免的危險。當然，要充分發揮各級黨代表應有的作用，有賴于黨代會常任制試點的進一步擴大及其運行的規范化，以及黨代表權責的明細化，使黨代表履行職能能夠得到法規制度保障。

(2)構建黨內問責體系，以制度保障黨員監督權的落實。在理順黨內權力授受關系基礎上建立黨內問責體系，構建起黨員向黨代表問責、黨代表向黨組織問責、黨組織向黨的領導干部問責這樣一個完整的問責鏈條。這樣，才能保證黨代表忠實于該選區黨員而不敢懈怠，成為黨員行使監督權的安全平臺和可靠的服務者。

4.構建科學合理的激勵機制是實現黨員監督權的強大動力

(1)建立科學合理的激勵機制，組織引導黨員積極參與反腐斗爭。群眾參與監督是一種特定的勞動方式。組織、引導群眾參與反腐敗，必須發揮利益機制的作用。全國各地紀檢機關已出臺不少實名舉報獎勵辦法，但獎勵力度不夠，必須加大力度。可考慮由專門機關設立獎勵基金，結案后按案值的10%到20%獎勵舉報人。允許民間成立紀檢機關監控下為紀檢部門查處案件提供重要證據、以獲取政府反腐獎勵為目的并依法運作的反腐公司，動員民間力量參與反腐斗爭。同時，對以監督為名侮辱、誹謗、誣陷他人的行為必須依紀依法嚴肅查處，堅決予以打擊。

(2)建立專門的舉報網絡，為黨員履職提供強有力的技術支持。當前不少紀檢檢察機關公布了舉報電話，建立了舉報網站，對于推進依法治腐發揮了較大作用。但總的來說效果不佳。其重要原因在于保密性不強，沒有建立全國性的舉報網絡，群眾對此呼聲很高。被調查黨員認為“建立舉報網絡”是行使監督權的最有效方式之一。建議由中紀委牽頭建立專門的密碼舉報網站和全國連網的舉報網絡。舉報人舉報時，可不報本人具體情況，只需留下銀行賬戶和自己的密碼，線索一經查實，即根據“大案重獎，小案小獎，案案有獎”的原則將相應獎金輸入舉報人賬號，舉報人可直接到銀行提款，不必到舉報機關領取。同時，要盡快出臺《舉報法》、《舉報人風險保護法》等法規，加大對舉報人和證人的保護力度。